罗新云张涛：岳阳污染事件与隐性地方保护主义

　　〔案例〕岳阳污染事件：企业的政策擦边球
　　2006年9月6日，湖南省岳阳县环保局在对新墙河地表水进行例行检查时，发现砷含量超标。9月8日，岳阳市环境监测中心的数据显示：水体砷超标10倍。岳阳县城10万余居民及下游沿线的6个乡镇群众的饮水安全受到严重威胁。9月9日，当地环保部门锁定的污染肇事发源地为桃林铅锌矿。9月10日，国家环保总局派出工作组赶赴涉嫌肇事企业进行实地调查，发现新墙河河床底泥中有存积多年的砷污染物。他们初步认定，这起污染事件不是一起突发性环境事件，是由涉嫌企业常态性排放所致，性质恶劣。
　　经调查，本次砷污染源来自桃林铅锌矿原硫酸厂改建的岳阳浩源化工有限责任公司。该公司是临湘市政府2004年引进的一家上规模的民营企业，年产硫酸4万吨。公司办公室里挂着“临湘市政府重点保护企业”的牌匾，2004年投产后，该企业一直就没有进行环保审批。直到2006年5月，当地环保部门才发给企业一张临时排污证。
　　据了解，年产10万吨硫酸以下的企业，属于国家明令禁止的高污染、高能耗的“五小”项目，浩源公司年产硫酸仅4万吨，而这个公司居然以“重点保护企业”在未通过环保审批生产如此之久。当地一政府官员介绍说，桃林矿的破产一直让当地政府颇为头痛。当初，矿里有8000多名员工，企业破产后，职工的出路成为问题。后来，有人来投资，大部分职工十分欢迎，何况这个厂原本就是生产硫酸的。浩源公司上马很快，只要工厂不是太出格，一般在政策的边缘打一些“擦边球”。
　　“看似责任在企业，实际根源在当地政府，在地方保护主义，‘政府不作为’是导致污染事件的根本原因。”9月14日，国家环保总局副局长潘岳对岳阳县砷污染事件直言不讳。
　　〔解读〕地方保护主义“变异”：从显性到隐性
　　由于利益因素，地方保护主义广泛存在于各个领域。例如，某地方政府用行政命令方式来扶持本地企业和产品；各地之间拦路设卡，禁止外地货物进入本地市场；卫生防疫部门利用颁发卫生许可证的权力，强制要求经营者购买其指定的消毒产品；公安消防部门限定用户购买其指定的消防器材；城市建设管理部门规定路牌广告只能由某广告公司制作发布；某地方政府为保护骨干企业和外商投资企业，规定不经地方政府领导或其指定部门的批准，行政执法部门不得进入企业检查执法等等，这些都是显性的地方保护主义。归纳而言，显性地方保护主义就是指地方政府或所属部门，为了保护地方局部经济利益或政治利益，违背国家的法律法规，利用行政权力干涉市场，操纵市场，设置市场障碍，破坏市场机制，限制非本地企业生产的商品或提供的服务参与公平竞争的行为。就像案例中提到的临湘市不顾国家关于禁止高污染、高能耗的“五小”项目的规定，引进年产只有4万吨的硫酸生产厂，同时给与“临湘市政府重点保护企业”称号。
　　随着社会经济的发展，国家政策逐渐完善，国家的法制建设逐步加强，以往那种明目张胆的地方保护主义受到沉重打击，地方政府也不会无所顾忌。但是由于地方利益的驱动，一些地方政府总是绞尽脑汁，寻找政策漏洞，走向隐性的地方保护主义。
　　从表面上看，浩源公司是钻了政策的空子，因为地方政府在政策制定执行方面存在漏洞。案例中环保部门认为河流规模和里程太小，够不上《水环境监测规范》中的“中小河流”，所以没有按照有关规定进行监测，而是分季度进行监测，每年4次。而《水环境监测规范》规定：一般中小河流基本站采样频次每年不得少于6次，丰、平、枯水期各2次；供水水源地等重要水域采样频次每年不得少于12次。在监测过程中，环保部门由于环境监测设备、人才、资金严重缺乏，他们没有对重金属物常规检测。同时，有关领导认为新工厂的投产可以解决当地的就业问题，地方政府为了利益，对本地企业的违法行为采取了“不作为”，他们寻找政策漏洞，使政策边缘成为地方保护主义的温床。如今，打政策“擦边球”成为地方政府的生财之道。
　　可以看出，现在地方保护主义的表现不仅是限定或变相限定本地只能经营购买使用本地的产品和服务、设置壁垒来阻挠和限制外地商品或服务进入本地市场，利用行政部门在市场中特殊的独占地位实行行业垄断，采取行政命令手段干预行政执法和司法工作，还有地方政府为了维护地区利益对企业的违法行为采取漠视态度，利用“行政不作为”牟取利益。正如案例中的地方政府领导从保护本地经济利益出发，地方行政执法部门“不作为”导致企业无视民众利益，大量排放污染物，制造了生态污染，给人民群众的日常生活带来严重威胁。
　　〔启示〕如何消除地方保护主义
　　地方保护主义是以破坏区域的长远发展和协调发展为代价来换取短期的利益。地方保护主义造成区域分割破坏了市场的统一性和竞争的公平性，从微观上来说，地方保护主义不利于优势企业的壮大，也不利于劣势企业的改善。从宏观上来说，地方保护主义不利于产业结构和区域经济结构的优化，不利于国家和社会以及消费者个人。可想而知，地方保护主义不是保护了地方经济和地方利益，而是保护了落后，保护了旧体制，牺牲了公平，湮没了创新。因此，要打破地方保护主义的藩篱，需要从以下几个方面采取措施。
　　更新地方发展观念。各级政府、官员要剔除长期以来形成的封闭的小生产意识、小农经济意识、诸侯经济意识，加强法制观念、全局意识，不能单纯从本地区、本部门利益出发，片面追求“政绩”，而应该以长远发展为重，加强地方政府间的合作。
　　转变政府职能，维护市场秩序。政府要调整工作重点，转变工作方法，要按照健全的市场规则，加强市场管理，清除市场壁垒；要将应该由企业自行管理或可以通过中介机构管理的事务从政府职能中分离出去；要改变过去那种主要以经济发展指标考核地方政府领导“政绩”的做法，逐步将抓好政府职能转变，着力营造统一开放、公平竞争的市场环境作为干部考核的重要内容。
　　要抓紧制订和完善反对地方保护主义的法律法规。加快审议通过《反垄断法》和《公平竞争法》等市场经济的基础法规体系，并在法律中明确规定禁止非法限制竞争行为的一般条款，包括非法限制竞争行为的具体形式、法律责任和处罚措施；尽快修改《反不正当竞争法》以及相关的法律法规，增强其可操作性和针对性；抓紧清理、废除各地区、各部门制定的带有地方保护、行业垄断色彩且与国家法律、法规相抵触的地方性、行政性法规与规章。
　　建立相对独立的司法监督制度。调整按行政区划设置法律审判机构和市场行政监督机构的现有体系，建立与完善不受地方政府随意干涉的相对独立的司法制度和行政执法管理体制，实行地方保护主义责任追究制度，对实行地方保护主义的政府官员进行责任追究。发挥新闻媒体的作用，加强舆论监督。建立权威的区域经济秩序和竞争公平性的评价体系，并定期在中央权威媒体发布评价结果，从舆论和投资环境两个方面约束地方保护主义。