迟福林：让民间组织参与公共服务

　　“十一五”时期，已进入以政府转型为重点的改革攻坚阶段，这为民间组织的发展提供了重要的机遇。这需要我们深入研讨在建设和谐社会的特定背景下，伴随政府转型的实际进程中，民间组织发展的主要目标和任务是什么？
　　政府转型为民间组织的发展提出了两方面的任务：一是随着政府主导型经济增长方式的转变，需要更大程度地发挥行业协会和社会中介组织在市场经济中的作用；二是在强化政府公共服务职能的同时，需要支持、组织和引导民间组织参与公共服务。从当前的实际情况看，民间组织的发展主要偏重于第一方面。而现实的情况又越来越清楚地告诉我们，民间组织参与公共服务，既是政府转型对民间组织发展提出的客观需求，又是建设和谐社会的重大课题。
　　民间组织参与公共服务的机遇
　　当前，我国面临着日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。面对第一个突出矛盾，应当以可持续发展为中心，进一步完善市场经济体制；面对第二个突出矛盾，应当按照以人为本的要求，加快建立公共服务体制。从这一基本现实出发，“十一五”时期的改革攻坚有两大目标：完善市场经济体制与建立公共服务体制。为什么说社会矛盾的变化为民间组织参与公共服务提供了历史性机遇？这里，作三点初步分析。
　　1。我国公共需求的全面快速增长为民间组织参与公共服务提出了现实需求。国际经验说明，一国人均GDP从1000美元向3000美元过渡的时期，也是该国公共需求快速扩张的时期。从我国的情况看，近几年公共需求全面快速增长有三个重要特点：一是以超常的速度增长。有专家估计，近10年我国城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重，相当于过去5年的总体增幅，并且近两年的增幅更快。二是公共需求的结构变化很快，逐步由消费型向发展型升级。三是广大农民在义务教育、医疗、社会保障等方面潜在的公共需求逐步变为现实需求。由此我们看到，近几年我国在就业、义务教育、公共医疗、社会保障、公共安全和环境保护等方面的公共需求全面凸显出来。这既为强化政府的公共服务职能提出越来越迫切的要求，同时也为民间组织参与公共服务提供了重要机遇。
　　2。公民社会的发展趋势将凸显民间组织参与公共服务的重要性。随着市场经济的发展，社会资源的占有和支配呈现多元化特征，各种不同的利益主体正在形成，各种不同的利益群体和社会成员生存和发展的社会空间逐渐扩大。由此，社会治理主体必然呈现多元化特点。在我国社会发展的新阶段，政府不可能、也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分的社会性、公益性的公共服务职能，应当也可以从政府职能中分离出来，以形成多元广泛的社会主体参与公共服务的格局和有效的公共服务社会责任机制。
　　3。缓解公共服务的供求矛盾需要民间组织的参与。当前，我国在就业、教育、医疗、公共安全等方面的矛盾和问题十分突出，公共服务的供给面临严重的不足和巨大压力。在当前的改革争论中，有人把公共服务方面产生的矛盾和问题归结于市场化改革。我认为，这个判断是不符合实际的。首先，这些矛盾和问题不是市场化改革本身的问题，而且也不可能通过单纯的市场化改革来解决；其次，市场经济本身也有其缺陷，突出表现在公共产品供给方面的失灵。客观地分析，基本公共产品供给的缺失和公共服务的不到位，既比较充分地反映了政府转型的严重滞后，同时也反映了我国民间组织的发展还不能适应公共需求的变化，还难以承担参与提供公共服务的重任。因此，在加快政府转型的同时，还需要鼓励民间组织积极、广泛地参与公共服务。
　　发挥民间组织缓解利益矛盾的作用
　　当前，公共需求全面快速增长与政府公共服务不到位是一个越来越突出的问题。以不久前齐齐哈尔第二制药厂的假药事件为例，这其中可能有许多原因，但不能不说与政府部门在市场监管和公共安全责任方面的严重缺失相关，而市场监管及卫生医药安全属于政府的重要公共职能。目前，这种突出的矛盾和问题要求必须强化政府的公共服务职能。此外，强调政府在公共服务中主体作用的同时，还要注重发挥民间组织在公共服务中不可替代的地位和作用，以使政府和民间组织在公共服务中功能互补、力量互动，形成合力。
　　从国际经验看，公民社会比较成熟的国家，其民间组织更多地在教育、公共医疗、慈善、扶贫和环保等领域发挥独特作用。在我国，民间组织同样可以在这些领域发挥作用。例如，中国青少年发展基金筹集了19亿元，兴建8000多所希望小学，使200多万辍学儿童重返校园。目前，我国的环保组织有2768家，从业人员共22。4万人，这是我国环保的一支生力军，应该充分利用。此外，民间组织可以在生产安全、食品安全、卫生安全等与老百姓切身利益和生命安全直接相连的公共安全方面发挥提供信息、协助参与监管等作用。只要政府采取鼓励、支持的相关措施，民间组织就会在参与公共安全中起到政府部门难以起到的作用。
　　当前，由于我们缺乏各种利益群体有组织、有理性地表达自己具体利益的机制，导致了许多群体性事件的发生。近年来，有些地方由于经济利益关系处理不当引发的社会矛盾和冲突，往往与当地政府直接介入经济活动、充当一方利益主体的代表有直接关系。我的一个基本看法是，在社会矛盾从总体上看还处在利益博弈的前提下，积极稳妥地发展民间组织，有利于通过利益的表达和博弈来和平、理智地解决社会矛盾，以化解社会冲突；有利于实现政府管理与社会调节的互动，以形成社会管理和社会均衡发展的合力，更好地建设和谐社会。
　　明确民间组织定位不能把它排斥在体制外
　　强化我国的公共服务供给，不仅是一个公共服务体系建设的问题，更是一个制度安排问题。这其中，既有政府转型的问题，也有民间组织角色定位的问题。下一步加快建立公共服务体制，需要解决的问题很多，包括：中央与地方的公共服务分工、公共财政体制的建立、中央对地方的公共服务问责制度、城乡公共服务均等化等。这其中，要解决好政府与民间组织在公共服务中的体制机制互联问题。就是说，必须明确民间组织在公共服务体制中的地位和作用，而不是把它排斥在体制之外，这涉及相关法律、体制和政策的调整。
　　1。在制度和法律上明确民间组织在公共服务体制中的地位和作用。目前除了《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》外，民间组织发展到现在还没有专门的法律法规。现行的《社会团体登记管理条例》等程序性法规，对公民结社行为的实体内容还缺乏系统规范，还没有很好地解决民间组织在公共服务体制中的地位和作用问题。此外，目前我国民间组织的审批注册制度与双重管理制度安排，从实践来看也不利于民间组织的发展，这使获得注册的民间组织的总体数量还比较少。目前，我国每万人拥有的民间组织只有2。1个，不及发展中国家平均水平的15，只相当于美国的140和法国的190。我国民间组织发展的这种状况，同建设和谐社会是严重不相适应的。
　　2。把事业机构改革与民间组织发展结合起来。事业机构改革，需要适应基本国情和市场化改革进程的实际需求。在我国公共服务体系方案设计没有出台前，事业机构改革不宜全面推开，搞不好，在实践中难免以“减少开支、缩减人员”为目标。若是这样，这个改革难以达到建立完善公共服务体制的新目标。如果能够把事业机构改革置于整个公共服务体制建设框架下统筹设计安排，例如把一部分事业机构转型为公益性的民间组织，这项改革就有可能为建立我国的公共服务体制起到重大作用。
　　3。以政社分开为重点，推进社会体制改革。在现代社会，政府、企业和民间组织是社会的三大支柱。政府与民间组织不是简单的管理与服从、控制与被控制的关系，而是协商关系、合作关系。因此，要把政社分开作为政府转型的一项重要任务，尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备条件的民间组织。由此，在政府和民间组织之间建立起一种取长补短的平衡关系和合作关系，为构建和谐社会提供推动力和合力。