佟德志：电子民主与信息时代的政府职能定位

　　内容提要：
　　在信息通讯技术的推动下，世界范围内出现了一股政府信息化的潮流。围绕着信息时代的政府职能定位，西方出现了强势型民主、大众型民主以及消费型民主等三种比较流行的民主理论。由消费型民主的主流地位所决定，信息时代的政府职能定位可能是一种以服务为核心，以个性化为特点的应召服务型政府。
　　随着信息通讯技术的飞速发展，“电子政府”也越来越为人们所熟知。围绕着“电子政府”的建设，西方掀起了一场政府改革的热潮。我国继1999年“政府上网年”之后，政府上网的建设也进入了一个新时期。然而，“电子政府”能做什么？这样一个最基本的问题一直困扰着这场政府改革，也成为西方学术界争论的一个焦点。本文拟就面向信息时代的政府职能定位问题进行一个理论上的回顾，并在此基础上分析面向信息时代的政府职能定位，以期对我国的政府转型提供理论上的借鉴。
　　一、再造政府
　　上个世纪中期，约翰杜威（JohnDewey）反思了1929年的经济危机及其对民主制度的影响，指出这场危机的价值在于使人们认识到：“每代人必须为自己再造一遍民主，民主的本质与精髓乃是某种不能从一个人或一代人传给另一个人或另一代人的东西，而必须根据社会生活的需要、问题与条件进行构建。”〔〕
　　杜威的话音未落，计算机闯入了人类的生活，信息通讯技术以迅雷不及掩耳之势迅速成为改变人类历史进程的一支重要力量，对人类的经济、政治、文化、社会等各个方面产生了深远的影响。随着信息化进程的加速，人们越来越服膺了信息通讯技术（informationcommunicationtechnologyICT）对政府的塑造性作用。
　　信息通讯技术的充分发展将进一步打破时间和空间的限制，为公民的政治参与提供了一种高速、廉价的手段。随着这一技术突飞猛进的发展，人们“再造民主”（ReinventingDemocracy）的热情被极大地激发起来，这种热情又同人们对政府管理的种种不满结合起来，在世界范围内形成了一股“再造政府”（ReinventingGovernment）的浪潮，推动了政府改革的进程。
　　信息通讯技术的发展为人们认识民主开拓了广阔的思想空间。能不能利用信息通讯技术实行像古希腊那样的直接民主？能不能将现实的政府虚拟到磁盘上，并以数字化的形式传输政府管理？为现实束缚的思想被新技术解开了缰绳，在虚拟的空间中纵横驰骋，闪耀出自由思想的火花。
　　雅典式的民主在现代国家中的适用问题为近代的民主理论家所关注。大多数理论家们都认为由于地域的限制，雅典式的民主在近代社会成为不可能，地域的限制甚至让一些政治思想家走投无路。〔〕在这种情况下，美国人在立宪革命中发明并实践的代议制民主便成了雅典民主传统在近代的合法继承人。
　　现在，机会来了：基于互联网的信息通讯技术让人们有能力忽略时间和空间的阻隔。在技术上，像雅典人那样进行某种形式的直接民主已经不存在太大的难度了，代议制民主因此面临着强大的挑战。不满于代议制的人开始更加猛烈地攻击它，重提直接民主。
　　“再造民主”（ReinventingDemocracy）的呼声并非空穴来风。它基于信息化进程所描绘的一幅诱人图景：公民教育的加强、对信息资源的平等占用，尤其是网络使个人与民主制度之间的距离进一步缩短，使人们有可能远距离地参与民主政治。人们兴奋地看到了“电子民主”（Teledemocracy）〔〕的前景，它使人们相信，再造民主决非海市蜃楼。
　　然而，电子民主又难以在短时间内同西方的民主传统水乳交融，直到现在一直受到怀疑。人们担心，由电子民主引发的将是某种形式的技术专制主义的再次降临。尤劳（Eulau）认为，电子民主的出现将本来隐藏的忧虑表面化了。他在对技术变革进行分析后指出：电子民主“将导致一种政治的非居间化”，〔〕形成一种“以高科技为形式的独裁的民粹主义”。〔〕
　　人们对电子民主的前景喜忧参半：一方面，大规模的信息化确实会加强民主，使它不仅限于选举国家领导人，选举代表，甚至由人民直接干预立法，参与到行政决策和政府管理之中；另一方面，它却可能破坏地方社区或基层组织，为某种高科技集权主义（hightechtotalitarianism）提供基础，甚至出现所谓的“电子法西斯主义”（telefacism）。〔〕尽管如此，人们还是不得不承认，信息化的进程为政府改革带来的将是千载难逢的一次契机，它将从民主理论到民主实践更新人们对政府的认识和政府本身。
　　面对信息化进程带来的巨大机会，民主的政府会做些什么呢？科尔什（FrankKoelsch）指出：“面对所有这些挑战，政府的最大任务是走上改革之路。”〔〕政府的改革势在必行，成为社会转型的排头兵，并且会自上而下地推进信息通讯技术的进一步发展，在这场改革中，“政府机构、公司、个人都是赢家。”〔〕对于这场改革的方向，人们似乎有更多的共识，弗里德里克威廉姆斯早在1982年就断言，“新的政治秩序将以通讯结构为核心”〔〕
　　在这场以信息通讯技术为动力的政府改革浪潮中，美国再次成为引领世界的弄潮儿。克林顿政府于1993年率先提出“国家信息基础工程”（NationalInformationInfrastructureNII）计划。根据这一设计，美国政府将通过信息通讯技术“在政府层次上建设更开放、参与性更强的民主。”〔〕
　　1994年的西方七国首脑会议提出了“全球信息基础工程”（GlobalInformationInfrastructureGII），政府的信息化改造在全球范围内拉开了帷幕。之后，在不到两年的时间里，加拿大、日本、澳大利亚、新加坡等国先后提出了类似的计划。政府信息化浪潮风起云涌，成为世界范围内的政府改革强劲的发动机。
　　虽然人们还是对电子民主可能出现的前景心存疑虑，但是，在政府管理中应用信息通讯技术却已经成为一个不约而同的选择。人们承认，对于二十一世纪的政府来说，由电子民主而引发的主要问题不是探讨技术能否推动民主，而在于：“现存的政治制度能否找到一种同信息通讯技术联系的新形式，借以更新它的合法性，并在新的民主政治中适得其所”。〔11〕更为稳健的改革派已经将目光从“是与不是”的争论上移开，而将精力贯注于“是什么”或“如何是”的具体操作中。
　　面向信息时代的政府职能定位更成为政治学理论关注的重中之重。西方学术界试图通过民主理论的重构来为政府改革提供方向上的支持，而我们则可以从中发现政府职能定位的蛛丝马迹。
　　二、再造民主
　　各种民主理论都使出浑身解数同信息通讯技术“攀上亲戚”，驶入信息通讯技术的快行道。在这场以“再造政府”为口号的新一轮政府改革中，各色各样的民主理论粉墨登场，各显神通。事实上，这种“再造民主”的理论热情正是“再造政府”的指向标。在这些试图以信息通讯技术“再造政府”的民主理论中，强势型民主、大众型民主、消费型民主成为三种比较有影响的理论形式。
　　1、强势型民主（StrongDemocracy）
　　强势型民主理论较早地由巴伯（Barber，B。R。）提出。他在《强势型民主》一书中提出了“强势型民主”的观念。他强烈地批评了自由民主，称其为“弱势型民主”，并在此基础上提出了自己的改革方案强势型民主。这种方案以扩大人民对政治的直接参与为核心，以“社群”“共识”等理念为特征，在西方社会产生了一定的影响。〔12〕
　　在信息通讯技术的激励下，强势型民主进一步更新了自己的内容。一方面，它为雅典式的民主赋予了信息化的新内容，另一方面，强势型民主突出政治参与，这同当代西方参与制民主引起共鸣。随着信息技术的发展，这种参与的可能性和现实性变得越来越突出，激励了强势民主的进一步发展。这种民主制度下：公民普遍地享受廉价的政府公共信息；公民、政治家和公务人员之间进行开放式的沟通并良性互动这一切将以公民在政治生活中的参与开始，并推动他们在政治事务中更加积极而又充分的参与。
　　事实上，强势型民主更寄希望于未来，它包含了一项如此浩大的工程：一个能够容纳各种政治行为的虚拟公共空间（virtualpublicspace）。因此，强势型民主更需要显著的制度变迁，这就使其现实性有所降低。但是，强势民主表达了人们对政治参与的愿望，为西方国家政府职能定位提供了一种思路。
　　2、大众型民主（PopulistDemocracy）
　　大众型民主最早源于“民粹主义”（populism）。民粹主义“反对代表制，力求把权力尽可能多地掌握在普通公民手中。”〔13〕民粹主义在当代发达国家中有相当不俗的表现：诸如全民公决、立法上的公民创议、罢免权等民主设计对西方国家产生了很大影响。
　　一般认为，大众型民主是在广泛的政治动员中产生的。随着信息通讯技术的广泛应用，政治动员又出现了与以往不同的新形式，大众型民主也因此而具有更加突出的活力。
　　随着信息化进程的加速，政府能够更有效、更快捷地搜集和处理来自于选民的反馈信息。在这种情况下，政治沟通会变得更精确，更方便。对大众型民主来讲，信息通讯技术的应用意味着在政治管理中更加精致、更加广泛地利用公民投票等手段。
　　总的来说，大众型民主基于这样一种假设：人们能更加有效地利用快速增长的柔性信息资源。这一信念的前景随着信息化进程的加速变得更加明朗，它同时也坚定了人们更有效地管理民主的信念。但在西方民主传统上，民粹主义不见容于西方的主流民主。大众型民主中表现出来的民粹主义倾向，也正是西方国家政府改革力图避免的。因此，大众型民主也存在一个如何摆脱其过分的激进性而实现与现实契合的问题。
　　3、消费型民主（ConsumerDemocracy）
　　消费型民主是在西方消费主义运动中在信息通讯技术的推动下产生的一种民主理论，它代表了人们在政治管理问题上对信息化进程更加敏锐的回应。在西方，对信息时代民主流行的理解更趋向于消费型民主。
　　消费型民主以消费主义为核心，将公民视为“消费者”，〔14〕突出了政府的服务功能，为围绕民主实践进行的技术革新提供了一种主流范式。消费型民主认为，民主的表达能被内含于通过消费关系（consumptionnexus）而进行的调整中，而政治强制则存在于政府同接受服务的消费者之间的协调中。〔15〕
　　消费型民主将消费关系置于理论的核心。在《信息时代的治理》一书中，白拉米和泰勒为我们指出了“信息时代政府特别关键的一个部分”，即：信息时代的治理依赖于“消费关系”。〔16〕
　　同大众型民主一样，消费型民主亦在一定程度上接受管理民主（manageddemocracy）的观念。随着信息通讯技术的发展，政府有能力在政治管理中发挥更大、更积极的作用这一点几乎得到一致的公认。消费型民主认为，信息技术的合理应用将会为政府官员提供一套额外的工具，在这套工具的帮助下，政府能够更好地进行民主管理。
　　同强势型民主比起来，消费型民主对政府职能的理解带有一种工具性的认识，蕴涵了西方民主传统中的“保护”意识〔17〕以及对民主的“消极”态度。消费型民主包容了更多的西方政治文化传统的基因，从而也更合西方人的胃口。
　　消费型民主综合了强势型民主与大众型民主的优点，摒弃了两者的缺点，并找到了同西方主流政治文化传统的契合点。因此，消费型民主面向信息时代的政府职能定位中发挥了更为重要的影响，成为影响面向信息时代政府职能定位的主要理论。
　　三、应召服务型的政府职能定位
　　尽管各色各样的民主理论听起来让人拍案叫绝，但客观现实却冷静地按它自身的规律运行。上文提到的三种民主理论更多的是提供了政府职能定位几条思想线索。然而，创新的理论往往成为改革的前导，大浪淘沙，我们可以从这些理论的此消彼长发现面向信息时代的政府职能定位。
　　西方流行的消费主义运动成为消费型民主的一个强劲推动力。尤其是英国，消费主义左派（Consumerismontheleft）号召更新公共部门工作人员服务意识并对服务对象进行动员，积极主张一种“公共服务定位”（PublicServiceOrientationPSO）。〔18〕消费主义运动有力地突出了政府的公共服务职能，推动了政府职能转变。正是在这一运动中，消费型民主走上了前台，对政府职能转变起到了一种理论指导作用。
　　消费型民主被普遍看好，成为“再造政府”的核心观念。英国的研究者白拉米（ChristineBellamy）和泰勒（JohnA。Taylor）提出了“再造政府”的三重含义：
　　1、重新部署政府公共服务，增强与消费者的联系；
　　2、通过现存机构形成消费者记录的横向联合，从而使那些与各种独立机构打交道的个人同国家建立联系时具有统一身份（wholepersons）；
　　3、产消者（Prosumption）的潮流。通过信息网络的运用，服务的消费者同时被带入到生产者领域，例如税收和收益的自我评估。〔19〕
　　应该说，在为信息时代量身定做的三种民主理论中，消费型民主一方面内含了更多的西方政治文化传统的因子，另一方面也顺应了网络环境下的市场框架，从而更容易为西方人所接受。
　　尽管新一轮的政府职能定位仍未现庐山真面目，但我们还是通过消费型民主在西方的这种主导地位得以管中窥豹。从更长远的意义上看，消费型民主提供了关于政府职能的一种全新定位：政府行为的合法性来源于它对消费者偏好的采集和处理。
　　首先，信息时代的政府职能将定位于公民，公民被看作是公共服务的“股东”。这一观念更好地处理了公民参政的范围，避免了强势型民主的激进，同时又在一定的范围内满足了公民参与政治的要求。
　　其次，政府将更加依赖于“消费关系”来解读和节制个人消费偏好。政府通过与公民的消费关系来取得公民的服务信息，并根据公民的个人偏好进行行政处理。消费关系不但将消费行为置于政府民主合法性争论的核心，而且突出了更高水平的管理效率。
　　再次，政府管理以市场为核心。因为，消费意识更能同西方的经济现实相联系，从而在经济基础的层次上为政府提供合法性。市场会一如既往地踞于理性选择的至高点，人们的民主表达将更多地通过市场来做出，政府的行政管理也更多地成为市场原则所支配。
　　另外，政府管理可能会在一定水平上实现对西方流行的自由民主传统的“扬弃”。政府管理将打破孤立个人的观念，假设个人在表达偏爱和做选择时更积极、更理性，更具竞争力。也就是说，政府可能在照顾到“消极自由”的同时趋向于“积极自由”，主张积极的公民权利，从而在某种程度上弥合“积极自由”与“消极自由”之间的裂痕。
　　由消费型民主的主流地位决定，面向信息时代的政府职能定位无疑会突出政府的服务职能，新一轮政府改革将会塑造一种面向消费者的政府。一方面，政府职能将定位在为全体公民提供更个性化的服务，另一方面，政府的职能将更加地不确定。随着服务质量的提高和费用的降低，可能会出现一种应召服务型政府。
　　应召服务型政府以为公民提供服务作为其一切活动的核心，突出服务的个性化，通过市场中的消费关系来进行管理。
　　突出政府的公共服务职能是这一职能定位的基础和核心。每一个公民都是政府公共服务的顾客、消费者，他们在“市场”中同政府管理发生消费关系。在这样一种关系中，政府活动的目标是公共服务的产品。因此，这一职能定位将会引导政府把更好地提供服务置于行政实践的核心。
　　服务的个性化是这一职能定位的一个突出特征。随着信息通讯技术的发展，政府将更加方便、快捷地掌握管区内每个公民的个人信息，这是收集偏好的过程。而政府行政行为更多的是来自公民的要求。根据个性化的要求，并考虑公民的个性化信息进行公共服务使得政府的行政行为更具个性化，更有针对性。
　　同现存政府比起来，应召服务型政府更突出了服务的灵活性。这种应召服务型政府就像“应召女郎”，她在你需要的时候召之即来，在你不需要的时候挥之即去。当你将这种类型的政府同现存政府加以比较时，你会发现，现政府更像老婆，在发救济品的时候，你能感受到她的温柔，而在向你收税的时候，她又像一个悍妇。
　　也许有一天，人们更习惯于应召服务型政府。他们并不把政府看作一个实体的存在，比如白宫、国会，而将它视为“世俗的上帝”，它就在每个人身旁，鼠标的另一端，有求必应，却又公正无私。
　　应召服务型政府代表了面向信息时代政府职能定位的一种趋势，它是人类二十世纪政府管理不断突出服务的一个结果，也是二十一世纪政府改革的一个目标。然而，各民族、各国家的不同情况又使得这一趋势在某一时期、某一地点模糊难辩。我们相信信息通讯技术的神奇力量，它将扫清一切封闭、僵化，为我们带来一个更开放的时代。
　　〔〕约翰杜威：《新旧个人主义》，上海人民出版社，1997年版，第27页。
　　〔〕卢梭伤心地认为：“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过而且永远也不会有。”卢梭：《社会契约论》，商务印书馆，1997年版，第88页。
　　〔〕常被称为electronicdirectdemocracy、teledemocracy或electronicdemocracy。
　　〔〕disintermediation，原意指储户将储蓄银行存款等转为直接的证券投资。
　　〔〕Eulau，H。TechnologyandCivility：theRevolutioninPoliticsPublicationNo。167，Stanford，CA：HoverInstitution，StandfordUniversity，1977。
　　〔〕See，ChristineBellamyandJohnA。Taylor，GoverningintheInformationAge，OpenUniversityPress，
　　1998，p。95。另参见丛日云：《当代世界的民主化浪潮》，天津人民出版社，1999年版，第406页。
　　〔〕FrankKoslch，TheInformationRevolution，McGrawHillRyersonLimited，1995，p。275。
　　〔〕FrankKoslch，TheInformationRevolution，McGrawHillRyersonLimited，1995，p。277。
　　〔〕Williams，F。，TheCommunicationsRevolution。NewYork：NewAmericanLibrary，1982，p。199。
　　〔〕InformationInfrastructureTaskForce，TheNationalInformationInfrastructure。AgendaforAction。Washington，DC：USGovernmentPrintingOffice，1993，p。21。）
　　〔11〕ChristineBellamyandJohnA。Taylor，GoverningintheInformationAge，OpenUniversityPress，1998，p。118。
　　〔12〕See，Barber，B。R。，StrongDemocracy，ParticipatoryPoliticsforaNewAge，Berkeley，CA：UniversityofCaliforniaPress，1984，p。114。
　　〔13〕戴维米勒、韦农波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社，1992年版，第589页。
　　〔14〕在西方，随着政府服务职能的突出，“消费者”、“主顾”开始在更多的地方代替了公民的称呼。尤其在电子政府的建设中，一些重要的纲领、理论文章中大量出现“client”“user”“consumer”等词，本文行文亦考虑到这种情况，认为它们之间不存在主体性的错位。
　　〔15〕ChristineBellamyandJohnA。Taylor，GoverningintheInformationAge，OpenUniversityPress，Buckingham。Philadelphia，1998，p。98。
　　〔16〕ChristineBellamyandJohnA。Taylor，GoverningintheInformationAge，OpenUniversityPress，Buckingham。Philadelphia，1998，p。99。
　　〔17〕戴维赫尔德著，燕继荣等译：《民主的模式》，中央编译出版社，1998年版，第7页。
　　〔18〕参见佟德志：《电子政府的信息过程分析》，载《政治学研究》，2000年第1期，第59页。另载《网络与当代社会文化》，上海三联书店，2001年版，第176页。
　　〔19〕ChristineBellamyandJohnA。Taylor，Reinventinggovernmentintheinformationage，PublicMoneyandManagement，14（3）：p。61。