佟德志：基于电子政务的服务型政府建设：模式与整合

　　摘要：电子政务与服务型政府的建设是互相支持的，这体现在以公民为中心的关系模式、以服务为导向的内涵模式和以流程为突破的技术模式等三个方面。加强这些模式的互动与调适，并使其适合中国国情，将会为中国的服务型政府与电子政务的建设同时提供有益的帮助。
　　随着我国政府职能转变的进一步深入，建设服务型政府已经提上日程。与此同时，电子政务的建设也逐渐成熟。作为我国政府管理创新的两个重要方面，服务型政府与电子政务建设之间有什么样的关系？如何实现两者之间互相促进？这显然不仅是一个重要的理论问题，而且有着迫切的实践意义。本文试图从服务型政府的基本理念出发，结合电子政务论证基于电子政务的服务型政府的可能与趋势。
　　一、以公民为中心的关系模式
　　就“政府公民”关系来看，服务型政府与传统政府的根本区别就在于，传统政府是以政府为中心，而服务型政府是以公民为中心。服务型政府建立于对政府与公民关系重新定位的基础上，需要一种全新的“政府公民”关系模式作为支持。在服务型政府的模式中，以公民为中心的定位反映了经济领域向政治领域的辐射，突出了市场化的特征，强调了政府与公民之间“服务者消费者”的新型关系。
　　在新型的“政府公民”关系模式下，每一个公民都是政府公共服务的用户、消费者，他们在“市场”中同政府发生“消费关系”。在这种关系中，政府活动的目标定位在为消费者提供公共产品。政府将更加依赖于“消费关系”来采集和解读公民的“消费偏好”，增强与作为“消费者”的公民的联系。实际上，只有将政府事务的中心定位在以公民，将公民视为政府服务的客户，树立客户至上的观念，服务型政府才会打下自己的根基。因此，服务型政府涉及的一个根本转变是，重新定位政府与公民的关系，建立以公民为中心的关系模式。
　　服务型政府据以为基础的这种新型的“政府公民”关系模式也是电子政务关系模式的核心。在一些重要的电子政府建设纲领、理论文章中大量出现“客户”（client）、“用户”（user）、“消费者”（consumer）等词。〔1〕这种称呼上的变化更多地反映了政府与公民关系模式的变化。传统政府管理模式下的公民在不同领域以不同的身份出现。在计算机领域，他们更多被称为“用户”；在事务领域，他们更多被称为“客户”；从政府公共服务生产的角度，他们更多被称为“消费者”。但这里有一个共同的特征，那就是政府服务内涵被突出出来。时任美国副总统的戈尔早在1993年就明确指出：“我们要在联邦政府里做到客户至上。很多人没有意识到联邦政府也是有客户的。我们的客户，就是美国人民。”〔2〕
　　在成功的电子政务实践中，这种以公民为中心的关系模式定位基本上得到落实。在消费主义的推动下，英国的电子政务建设形成了一种“客户定位”（clientorientation）〔3〕，这种客户定位体现了电子政务以“公民”为中心的目标取向。其它国家，如挪威等国也提出了“用户导向”（userorientation）等，在电子政务的建设过程中强调了以公民为中心的定位。实际上，电子政务的技术环境就是基于服务器客户机（clientserver）架构的网络管理环境，这种环境同政府管理的消费主义是契合的，直接影响到以公民为中心的“政府公民”关系模式。
　　在对电子政务实践的观察中，人们发现，政府与公民的关系应该被视为服务提供者与客户之间的关系。世界著名的电子政务公司埃森哲（Accenture）公司在《电子政务领导将规划变为现实》的报告中指出：“因为政府是世界上最大的服务提供者，其所提供的服务种类繁多，如能更好地了解客户，就可以取得更大的效益。”〔4〕这甚至被视为“信息时代政府特别关键的一个部分”，即：信息时代的治理依赖于“消费关系”。〔5〕在《信息时代的治理》一书中，英国电子政务专家克里斯汀贝拉米（ChristineBellamy）和约翰泰勒（JohnTaylor）认为，信息通讯技术“不但降低了公共服务的成本，同时，它还有助于重建政府与公民之间的关系”。〔6〕
　　服务型政府需要重新定位“政府公民”关系，建立起以公民为中心的政府事务模式，而电子政务为此提供了重要的手段。以电子政务为基础，确立以公民为中心的服务型政府不仅减轻了外部主体和个人的负担，同时优化了公共服务、顾客和服务的提供者之间的关系。〔7〕电子政务能够使政府更加方便、快捷地掌握每个公民的个人信息，这使政府的个性化服务成为可能。比如，英国电子政务的建设使政府官员通过电子虚拟记录从庞大的数据库中提取信息，不但使服务的内容更加准确、丰富，而且更加个性化。〔8〕
　　以公民为中心的服务定位不但会更进一步提高政府行政能力，而且有利于公民有组织的政治参与，反过来加强公民的中心地位。从这个意义上讲，服务型政府实际上是政治民主化进程在政府管理领域的一个体现，是民主行政的一种模式。在电子政务的框架下，公民更加方便、快捷地参与政府事务，能够有效地增强公民越来越匮乏的社会责任感。〔9〕公民的参与反过来又使以公民为中心的关系模式得到巩固。
　　二、以服务为导向的内涵模式
　　以公民为中心的理念一旦树立，主动为公民提供各种各样的服务就会成为政府事务的导向，以服务为导向的服务型政府就会成为政府管理创新的必然要求。服务型政府颠覆了传统政府偏重统治与管理职能的职能导向，把政府事务的中心转向了服务，提出了“公共服务导向”（PublicServiceOrientationPSO）等战略，更多强调了能否为公民提供更准确、更完善的服务。
　　在这一点上，服务型政府与电子政务的基本理念是契合的。电子政务以其方便、快捷的信息通讯技术拉近了公民与政府之间的距离，使政府职能更倾向于为公民提供服务。从西方国家的情况来看，随着信息化程度的不断提高，电子政务的管理功能趋向于减弱，而服务职能却得到持续而快速的发展。在信息化程度较高国家，如美、英等国，电子政务的管理职能基本上已经让位于服务，网上服务，尤其是电子公共信息服务（ElectronicPublicIServiceEPIS）等形式成为电子政务的主题。
　　实际上，服务型政府的建立并不等于政府开始弱化管理，取消阶级统治的职能。从本质上看，管理职能与服务职能并不是此消彼长的零和博弈过程，两者之间有着一种互相促进、相辅相成的双赢关系模式。因此，如何协调两者之间的关系，以使两者能够殊途同归，相得益彰才是根本的解决之道，它们之间的协调与互动发展在服务型政府的建立过程中有着重要的意义。
　　就这一点来看，电子政务与服务型政府的建设也是耦合的，这反映了两者在实施的时机和程度方面的一致性。信息化程度高低程度不同，电子政务的职能定位就不一样。这种情况反映了信息化建设中政府职能的一般规律：当一个国家信息化还处于早期时，政府应该规范管理、加强立法，规制电子商务的发展，管理职能较为显著；在市场基本稳定，制度规范得以建立后，电子政务职能的重心即由早期的管理转向服务。
　　以公民为中心的关系模式还会使政府从企业管理中获得灵感。“客户关系管理”（ConsumerRelationManagementCRM）就是一例。这一管理本来运用于企业，其主旨就是以客户为中心，发掘客户，留住客户，为客户服务，提高在客户身上的盈利。在传统政府管理中，政府管理基本上是以政府为核心展开的，客户关系管理基本上被忽略。新公共管理理论号召以企业精神改造政府，客户关系管理逐渐被引入政府管理，尤其是服务型政府的建设过程中有着重要的意义。客户关系管理体现了以公民为中心的关系模式，体现了服务理念，成为服务型政府的一个重要特征和表现。
　　与此有异曲同工之美的是，客户关系管理在电子政务中亦有着广泛的应用。考察全球范围内政府网站的建设，我们会发现，这些政府的门户网站基本上都是围绕着“政府政府”（G2G）、“政府公务员”（G2E）、“政府企业”（G2B）、“政府公民”（G2C）四种关系模式组织职能的。埃森哲公司连续三年考察了包括中国在内的24个国家，在其评估体系中，客户关系管理水平的权重达到了30，被视为衡量电子政务发展的重要指标。
　　现代服务型政府不仅追求高质量的服务，同时还注重低成本的投入。与传统政府不同，现代政府把绩效评估引入政府管理，强调对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测，不仅注重服务质量、顾客满意度，同时还把效率和成本收益等纳入对政府的绩效考核。克林顿政府时期，美国即以“创建一个高效、低成本的政府”作为政府改革的总体目标，把“做得更好、花得更少”作为政府改革的口号。〔10〕这已经成为新公共管理的重要组成部分。
　　在这一点上，电子政务更是服务型政府强有力的推动器，有助于推动服务型政府实现更高质量的服务、更低成本的投入。实际上，克林顿政府就是为了实现这一点而下决心推动电子政务建设的。据统计，1992年至1996年，美国政府通过推进电子政务，5年间减少了24万员工，关闭接近2000个办公室，减少开支1180万美元。不仅如此，电子政务还会提供更高质量的服务。通过信息通讯技术，政府甚至能够在某些业务上实现724小时工作，并使服务更加高效、快捷。与此同时，政府服务的质量和个性化程度会得到全面提高，甚至可能塑造一种“应召服务型政府”。〔11〕
　　应该说，电子政务与服务型政府的建设实际上体现了一个双向互动的过程，甚至是一荣俱荣、一损俱损。从良性循环来看，服务型政府为电子政务的建设提供基本理念，电子政务为服务型政府的建立提供技术支持，这会从根本上推动电子政务与服务型政府的同时发展。然而，两者之间的恶性循环却也会使两者互相阻碍。没有服务型政府作为政府职能转变的基础，电子政务提供的技术也只能留于形式；没有电子政务的建立，服务型政府的建设就缺少了强大的技术动力，使服务型政府的建立受到阻碍。
　　三、以流程为突破的技术模式
　　服务型政府是以公民为中心的政府，这一基本理念不仅会确定服务导向的职能定位，同时也会给政府事务带来一系列技术上的变化。当以公民为中心，以服务为内涵的政务模式是政府流程重组与优化的动力，必然会带来业务流程重组的结果，这对服务型政府与电子政务来说都是一样的。这种变化不仅要求政府结构要素的变化，同时也会改变政府结构要素之间的关系，以业务流程改造（BusinessProcessReformationBPR）的方式表现出来。
　　在通过业务流程改造的方式实现政府创新方面，电子政务更是被改革者们看好。在电子政府的工作流程中，“政府公民”关系会因流程重组而更合理地联结在一起，即在服务的提供者和需要者之间形成了一种紧密的联系〔12〕，而这正是高质量的服务型政府必然要求的。从某种意义上讲，托夫勒在《第三次浪潮》中预言的所谓“产消者”（prosumption）在电子政务过程中已经不再只是一种设想。
　　电子政务的建设将进一步简化政府事务运作的环节与程序，给政府过程的重组与优化带来希望，从而更有益于建立服务型政府。电子政务对政府过程的创新主要体现在政府机构内部的业务过程改造上，它包括了现存机构水平范围内的重组和生产、分配、交换、消费垂直范围内的联系。
　　依托电子政务对现代信息通讯技术和管理科学的融合，政府有望打破传统的组织划分和工作流程，进一步整合古典政府管理中的地域原则和群体原则，对业务过程进行重组。
　　在结构方面，电子政务为精简政府机构提供了可能。电子政务的应会把部分政府事务从手工操作阶段推进到信息自动化处理阶段，从而精简政府机构的设置。基于资源整合的考虑，人们在企业资源规划（EnterpriseResourcePlanningERP）的基础上进一步提出了政府资源规划（GovernmentResourcePlanningGRP）的问题。在电子政务的推动下，政府资源规划将会更合理地配置政府资源，更合理地设置政府机构。政府事务会根据公民本身所具有的人口统计特征、社会经济特征、问题特征进行政府机构的合理配置，从而实现资源整合的效果。
　　在流程方面，基于电子政务的服务型政府将会在政府结构与过程上避免传统政府的种种弊端，更好地实现流程优化。政府机构的横向联合与纵向沟通是保证政府结构创新的纽带，是政府各机关有机结合的关键因素。电子政务的应用不但会削减复杂的组织化所造成的费用，而且会使这种联系更加快捷、方便。电子政务的实行有利于政府机构实现更大范围的综合，从而减少政府的结构层次，这不但有利于加强政府间的联系，而且有利于发挥地方政府的自主性。电子政务不但能够通过更方便、快捷的信息采集实现政府服务的个性化和优化，而且能够抛开组织和功能的界线，更好地将这一服务传送到公民手中。
　　在这方面，“一站式服务”（OnestopService）成为电子政务对政府管理创新的又一大贡献。为了实现一站式服务，以公民为中心重新设置政府机关，并在此基础上实现跨部门、跨地区的合作，不再是理论假设，而是实践安排。由于有了电子政务方式，传统政府实行的所谓“政务超市”、“一窗口服务”（SingleWindowService）变得更为可行，借助于电子政务，“无缝隙政府”（SeamlessGovernment）必将从政府过程改革的理想变成政府过程的现实。
　　就西方发达国家的已有经验来看，电子政务的应用势必使政府服务进一步贴近服务的对象，从而优化政府过程。其中，比较成功的方式有邻里式办公（neighborhoodoffice）、一站式服务、区域化管理（areabasedmanagement）等。另外，社区论坛（communityforum）和地方委员会（localcommittee）等电子政务方式的应用无疑会进一步打破传统政务的区域化限制，形成一种以问题为核心的政府过程。这一系列已经成熟的电子政务形式不但加强了政府与公民间的联系，而且优化了政府过程，使政府过程更加合理化。
　　电子政务的实行改变了传统的政府业务流程。电子政务系统的建立将使传统的政府机构内部产生了前台服务和后台办公两个明确划分的机构，这样，前台服务和后台办公中的某些工作就可以直接交给网络计算机处理，能够把公务员从一些规律性的、重复性的工作中解放出来，实现了及时、准确、快捷、高效的工作，这使得机构得到合理的配置。同时，接受服务的公民足不出户就可以及时、快速地得到政府公共服务。其服务过程如下图〔13〕所示：
　　我们看到，在整个业务过程中，政府过程的优化是综合而复杂的。有些是政府机构内部的改革，如电子传输服务（ElectronicDeliveryServiceEDS）、政府业务流程再造（BPR），有的是作为外延向客户端提供改革的内容，例如信息站点（InformationStation）、电子公共信息服务（EPIS）等整体的传输服务。而将这些要素合理地配置，保证流程的顺畅是流程优化的重要目标。在这种模式下，公民的服务要求以数字化的方式提交，政府对这一要求提供的服务亦以数字化的方式回馈，政府服务过程成为一个信息过程，它打破了政府流程在时间和空间上的限制，既克服了对人力、物力的浪费，又摆脱了时间和空间的限制，从而实现了政府管理的创新。
　　四、模式的整合与调适
　　以公民为中心的关系模式、以服务为导向的内涵模式和以流程为突破的技术模式构成了电子政务与服务型政府相契合的“三位一体”。三种模式之间存在着联动效应，也就是说，这三个模式之间互相影响，互相促进。以公民为中心的关系模式会直接影响到服务导向的内涵模式，并对政府机构、业务流程产生影响。反过来，政府职能的改变与流程的优化也会影响到公民中心地位的确立。在公民中心地位还没有确立的情况下，某些因地制宜的政府改革可能会带来政府职能的转变和业务流程的优化，这些改革会逐渐为公民中心地位的确立打下基础。
　　以公民为中心的关系模式是三种模式整合的核心和根本，它决定着政府服务职能的确立，并会直接影响到业务流程的重组。只有公民的中心地位确立起来，服务型政府的理念才会得到认可和推行。一旦公民的中心地位确立起来，人们就会发现，政府的职能内涵就会必然地转向服务，并且会打破传统的以政府为中心的流程，使流程围绕着公民中心进行重组。相反，如果公民不具有中心地位，政府的职能转变就会取决于政府的意志，从而使服务型政府流于形式，电子政务的流程优化就会落入空想。电子政务的施行确实为服务型政府提供了广阔的前景，然而，没有政府管理理念的变改，纯技术角度的电子政务对服务型政府的影响是有限的。例如，在进行业务流程改革的过程中，电子政务的执行遵循什么样的流程，常常是建立在政府职能转变的基础上的。没有简化审批流程，有了电子政务也不可能对政府服务的廉洁和高效产生积极作用。
　　在现阶段，我们必须认识到，无论是电子政务，还是服务型政府，都必须根据中国国情进行调适。比如，在当代中国，公民中心地位的确立本身就有一个转化的过程，在这一转化过程中，依靠政府来推动公民中心地位的建立仍然有其必要性。在市场经济还并不完善的情况下，在加强服务的同时加强管理也是不可或缺的。如果这两项内容没有得到落实，流程再造这种更多技术内涵的转变就更难实现。因此，尽管我们认为，电子政务为更好地建设服务型政府提供了很多的可性，但是，以电子政务推动服务型政府的建设还需要根据中国的国情进行相应的调适。
　　以公民为中心是服务型政府的关键。我们看到，在当前中国，以公民为中心还任重道远，但政府管理仍然在某些方面逐渐向以公民为中心转变。比如，政务超市、行政许可中心等管理模式就是以公民为中心设置机构，优化流程的。在处于转型时期的中国，“政府公民”关系正在不断的磨合中，一方面是公民的素质有待进一步提高，公民社会有待进一步培养，另一方面，政府在确立公民中心地位的过程中仍然处于主导地位，如何更好地发挥政府作用，推动向公民中心转型具有重要的意义。
　　以服务为导向是政府职能转变的大趋势。然而，就中国的国情来讲，管理与服务两个职能的发展并不是均衡的。“善治”的目标值得追求，“善政”的目标亦需要加强。由于信息化程度偏低，网络安全、信用、规范等方面暴露出很多问题，中国电子政务的管理职能仍然需要加强。“行政管理的廉洁和规范化、公共服务的高效和最大化”〔14〕仍然是电子政务的目标定位。
　　就政府过程来看，我国政府结构的纵向机构层级过多，容易造成管理脱节、信息不通等现象；横向机构管理职能交叠，容易造成机构臃肿、政出多门等现象。这种现象直接制约了服务型政府的建构。精简机构，优化流程，推动政府结构向扁平型发展是总的目标和方向。运用电子政务建设服务型政府必将会进一步减少我国政府服务的中间环节，加强政府与公民之间的有机联系，从而跳出以往政府机构改革“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。但是，我们也应该看到，这一过程并不仅仅是一个技术过程，而同中国政府创新，甚至同政治体制改革联系在一起。
　　信息化发展的力量使人们意识到，“将电子政务的推行与政府职能转变切实结合起来”成为“实现政府信息化与政府改革的整合，实现从管制型政府向服务型政府的转变”的新希望。〔15〕尽管如此，这一趋势并不是一蹴而就的，还需要一个长时间的过程，它不仅涉及到诸种内在要素的互相调适，还取决于种种外在条件的实现。推而广之，这种趋势又同中国的具体国情结合起来，就更加复杂，需要谨慎地把握时机和条件。
　　参考文献：
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