于建嵘：要让农村宅基地流转起来

　　
　　中共十八届三中全会决定指出：改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。全会这一决定，在社会上引起了很大的反响，也产生了一些疑问。其中一个较为普遍的疑问是，农村宅基地是否可以自由买卖。
　　十八届三中全会要求改革完善农村宅基地制度，与我国目前农村宅基地权利状况及存在的问题有关。我国农村宅基地归属经历了一系列演变，大体可归纳为五个阶段：第一阶段，土地改革初期。实行农民私人所有的土地制度，县级政府为农民颁发了《土地房屋所有权证书》，农民拥有宅基地所有权，宅基地和房屋可以自由买卖。第二阶段，社会主义改造初期。农村土地仍然是农民私有。虽然土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营，但是农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，可以对其自由处分。第三阶段，高级合作社、人民公社化时期，确立了农村土地集体所有制。宅基地所有权也由私有转变为归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，不能出租、买卖。第四阶段，1975年《宪法》至1998年出台新《土地管理法》。1986年我国颁布第一部《土地管理法》，其第38条第三款规定：农民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。但不禁止宅基地使用权人对地上建筑物进行买卖、出租，并且第41条规定了非集体组织成员可以获得农村宅基地使用权。原国家土地管理局文件和《村庄和集镇规划建设管理条例》对此也有明确规定。上述各个阶段并不拒绝非农村集体成员取得农村宅基地。第五阶段，1998年新《土地管理法》出台至今，禁止宅基地流转和拒绝非农村集体成员取得宅基地。1998年新《土地管理法》将前述第41条完全删除，1999年国务院办公厅发39号文件、2004年国务院办公厅发28号文件、国土资源部文件都规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”
　　现行的农村宅基地制度存在诸多弊端。一方面，超标准占用宅基地现象十分突出，造成了宅基地对耕地资源的大量挤占；另一方面，闲置宅基地现象大量存在，不利于资源的有效配置和合理利用。而且，宅基地使用权权能单一，农民在宅基地上建造的房屋无法产权化，不利于农户房产增值及实现增值收益。更为严重的是，尽管相关规定严格限制了农村宅基地的流转，但随着社会经济的发展，私下流转灰色交易愈演愈烈。
　　事实上，改革开放以来，农民出租、买卖宅基地之风也曾一度盛行。为此，国务院多次下发文件给予制止，在一定程度上遏制了农村出租、买卖宅基地的势头。但是，随着我国高速工业化和快速城市化的发展，便催生了宅基地交易隐形市场的形成和发展。尽管多年来国家相继出台了一系列禁止农村宅基地向本集体以外单位和个人流转的规定，但收效甚微，屡禁不止。据中共中央党校有关课题调查数据显示，全国各地农村宅基地流转已较为普遍，出租房屋是目前农村宅基地私下流转最主要的方式，其次是买卖房屋形成事实上的买卖宅基地和新农村建设名义下的“小产权房”买卖。这些交易由于不受法律保护，产生了大量的社会纠纷，影响到社会稳定。
　　农村宅基地私下交易并且屡禁不止，足以说明有其客观必然性和合理性。宅基地交易使农民、交易人和政府都能获得利益，还有助于土地市场配置，实现土地资源财产化、资本化，满足农民对宅基地及其房屋财产价值的追求。同时，也是破解城乡二元结构实现城乡一体化发展的重要途径，是贯彻落实“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”的必要措施。这也从反面凸显了农村宅基地制度设计的不正当性，凸显出对农民及其拥有的宅基地的歧视性。城镇居民商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农民合法的农宅因为宅基地不能流转，则无法作为真正意义上的资产进入市场交易，明显地体现了城乡差距与分割。这也有违法律公平正义的初衷，房屋属于公民个人的私有财产，使用权人可以依法占有、使用、收益和处分，而我国法律却规定对于农村宅基地农民只能占有、使用而不能处分。我国《物权法》虽然规定了农村宅基地为用益物权的一种，但要求农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给本集体经济组织以外的居民、单位。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内，并不能让其真正流转起来。这种限制实际上是剥夺了农民作为房屋所有权人的收益权和处分权，也违背了现代物权制度的价值理念。
　　正因为如此，从保护农民宅基地财产权的角度，社会上要求允许农村宅基地上市流转的呼声十分强烈，一些地方适应潮流积极地进行了宅基地流转试点。实践证明，宅基地流转不仅有利于农村融资，有利于新农村建设，也有利于保护农民土地产权，实现农民财产利益。社会发展的需要已经倒逼农村宅基地制度变革。
　　我认为，应以明晰产权为基础，秉持科学、稳重、审慎的态度，坚持依法、自愿、有偿的原则，以农民为主体，以市场化为取向，完善农村宅基地制度；在严格宅基地管理的同时，允许农村宅基地依法、规范流转。通过流转激活城乡土地市场，提高土地集约利用效率，推动农村宅基地及房屋资本化，保障农民宅基地用益物权，促进农民增收和改善农村生产生活条件。具体步骤建议如下：第一，对农民合法拥有的宅基地、房屋给予确权登记发证，做到产权明晰；第二，制订农村宅基地流转管理办法，设定限制条件，建立健全宅基地流转权益保障机制，规范农村宅基地流转程序，并出台农村集体建设用地级差收益分配办法，切实保护农民土地权益；第三，地方政府和主管部门应加强农村宅基地流转的监督和管理，设立集体建设用地交易场所，协调流转纠纷，保障农民利益。