程雪阳：不能因害怕“农业资本家”而禁止土地自由流转

　　
　　国务院办公厅4月20日发布了《开展农村土地承包经营权抵押贷款试点》的通知，这标志着中国农村土地自由流转迈开了新的一步。不过，显然并不是所有的人都赞同或支持这项改革的。在当下中国，人们对于农村土地的自由流转一直抱有深深的忧虑。
　　这种忧虑是由多种因素组成的，其中一个非常重要的方面是，人们担心农村土地自由流转会带来土地的大规模兼并，进而出现“富者田连阡陌贫者无立锥之地”的恶果。也正是基于这种忧虑，虽然十八届三中全会决定要让“市场在资源配置中起决定性作用”，但从执政集团内部，到学者，再到普通民众中间，出现了很多反对在集体土地在土地市场上自由流转的声音。
　　笔者并不认为对于“土地兼并”的担心是杞人忧天。我们可以设想一下，如果允许农村集体土地径直进入土地市场自由交易，即允许集体土地向国有土地一样自由买卖，抵押，担保和继承，土地的规模经营乃至土地的兼并必然会出现，在人的生老病死，经营能力存在差异以及大量的农村人口进城等因素的影响下，用不了多少年之后，中国的农村必然会出现许多拥有大片土地的个人或者农业地产公司，进而可能会催生出无数个基于土地而产生的亿万富翁。
　　但问题在于，解决土地兼并以及由此带来的社会不公和贫富分化的方案，不应该是因噎废食，不应该是禁止集体土地自由流转，而应该是归还农民对于土地的所有权，赋予其所有权应有的财产内涵，然后建立和完善社会保障等相关配套制度。
　　有人之所以反对土地自由流转，是因为他们认为现在的集体土地制度具有某种社会保障功能。可以防止有些农民为了看病、孩子上学或者其他理由卖掉自己的土地，也可以保障农民在城市竞争失败了后回到农村过正常的生活。在笔者看来，这种理由最为牵强，而且属于“语言腐败”的一种。所谓社会保障，其主体和主语应该是“国家”和“社会”，靠剥夺农民对自己土地财产的处分权来防止农民穷苦潦倒，算是哪门子社会保障？分明就是为国家不承担对农民社会保障义务的一种狡辩。如果我们真的打算给予农民社会保障，那么就应该加强国家和社会对农民失业、教育、医疗等方面的社会保险和社会保障水平，以帮助底层民众在工作或生活遇到困难时可以维持有尊严的生活，而不是继续维持目前这种“由国家控制但由集体来承受其控制结果的制度安排。”（周其仁，1994）
　　有人担心说，“打着为农民旗号要农民土地赶快流转，着急的并非农民，而是另有自己考虑的政府和另有所图的资本。”笔者认为这种担忧是有道理的。自古以来，因为权力和资本的结合而导致的土地兼并教训数不胜数。但问题是，处理这个问题的方案应该是通过落实法律、权力制衡、行政纪律以及其他奖惩措施将“权力关在制度的笼子”，尽可能地缩小官商勾结侵犯农民土地权利的空间，而不是继续维护和维持剥夺农民权利、歧视集体产权的制度。我们应该看到，所谓“权利”就是指“人有权做或者不做某事的自由”。归还农民对农村土地自由流转、抵押、担保的权利，不是要用权力或者资本逼迫农民必须流转、抵押和卖掉自己的土地，而是要将土地如何使用、收益和处分的决定权归还给作为所有权人的农民。
　　反对集体土地自由流转的人常常认为，通过法律禁止流转就可以避免土地兼并和土地集中，这种看法是没有根据的，因为这种方案所能避免的仅仅是来自没有权力背景的资本的兼并，却无法逃离来自权力和带有权力背景的资本的“魔爪”，而在当下中国，恰恰是后者对农民财产权的威胁最大。而当农民拥有了土地自由流转的权利之后，他们就拥有了基于法律规定要求国家予以保护的请求权，藉此可以更加有效地对抗来自权力和官商勾结的非法侵害。
　　还有人担心说，即便是建立了完善有序的土地市场，集体土地自由流转也可能会导致土地兼并的出现，这种担心也是成立的。在农业和土地市场上，总是有人经营能力强，有人经营能力差，个体农民的农业经营水平也可能会低于公司化的大规模农业生产。但解决这个问题的方案应该是，鼓励和帮助农民通过自由联合（包括农业合作社和农民协会）来增强自身的生产水平和竞争能力，应当建立更为广泛的农业保险，而不应该将农民困在“政社不分”的集体所有制“襁褓”之中予以“保护”。既然市场经济的大门已经关不上了，那这种既不公平又无效率的强制“保护”又能坚持多久？
　　还有人对可能出现的农业资本家暴富表示不满，认为这不符合社会公平正义，会加剧中国的贫富差距。这种担心也是有道理的，但解决这个问题的方案应该是，进一步完善税收体制，对集体土地自由流转征收土地增值税，不动产交易税等具有财产税，以抑制土地投机，调节不同群体的收入，而不是为了避免贫富差距，就剥夺农民的财产权，牺牲农业的规模效益和产生效益。
　　当然，集体土地的“自由流转”并不是说集体土地可以没有规矩地“随意流转”。事实上，在任何法治国家，土地权利的行使和处分都不是完全自由的，而是受到法律和土地规划限制的。比如，可以通过法律规定，集体成员转让土地时其他集体成员享有优先购买权，还可以规定私人组织或个人不得在同一区域内拥有超过一定面积的土地等等方式来降低土地兼并出现的可能性。但需要看到的是，这些限制性措施是要建立在承认集体土地可以自由流转的基础上，不能为了避免土地兼并就剥夺农民对土地的自由流转权。
　　程雪阳，法学博士，中国人民大学法学院博士后研究人员。