新世纪以来中国环境管制的进展、问题与改进方向

　　新世纪以来，中国对环境问题日益重视。特别是十六大以来，相继提出了“两型社会”和“生态文明”理念，环境保护从认识到实践都发生了重大转变，环境管制取得了积极进展。
　　环境保护法律法规标准体系逐步完善
　　一、环境保护法律法规体系逐步完善。新世纪以来，我国的环境立法有了很大进展，环境法律体系进一步完善。国家先后制定了《放射性污染防治法》、《环境影响评价法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》，修订了《水污染防治法》、《环境保护法》等一系列重要环境法律。此外，国务院还制定了多部行政法规，如《规划环境影响评价条例》、《太湖管理条例》、《放射性废物安全管理条例》等。
　　二、国家环境保护规划体系更加完备。新世纪以来，国家环境保护规划有了新的突破。《国家环境保护“十一五”规划》首次以国务院文件形式印发执行，这是我国环境保护历史上的一件大事。国家陆续出台了各项专项规划，如《淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等重点流域水污染防治规划？20062010年》、《全国危险废物和医疗废弃物处置设施建设规划》、《全国生态脆弱区保护规划纲要》等。从“十五”、“十一五”到“十二五”，环境保护规划专业化、细化程度不断提高。本报告的“环境管制”是一个广义的范畴，包括与环境保护相关的法律、法规管理体制机制、制度、政策、行动等，环境保护标准体系进一步完善。新世纪以来，国家和地方环境保护标准的数量迅速增加。2006年国家环保总局发布了《“十一五”国家环境保护标准规划》，进一步推动了环境保护体系的完善。2000年至2010年，国家颁布的环境标准为935项，地方颁布的环境标准为135项。
　　环境保护管理体系逐步完善
　　一、环境保护管理部门地位逐步提升。自1998年国家环保总局成立至今，中国基本上在每个县级行政区域都设立了专门的环保执法机构。特别是2008年国家环境保护总局升格为环境保护部，标志着中国环境保护事业进入新时期，环境管理体制进一步健全。目前，横向上实行“统一监督管理和部门分工负责”的管理体制；纵向上基本形成了“地方政府对地方环境质量负责，中央对地方具有业务指导义务”的管理体制。
　　二、环境管理机构体系逐步完善。根据《2010中国环境统计年报》，2010年全国环保系统机构总计12849个。其中，国家级机构43个，省级机构371个，地市级机构1937个，县级机构8606个，乡镇机构1892个。各级环保行政机构3175个，各级环境监察机构3060个，各级环境监测机构2587个。
　　三、环境监察体系逐步建立和完善。2002年7月，全国各级环境保护局所属的“环境监理”类机构，统一更名为“环境监察”机构。2003年国家环保总局环境监察局成立。2005年国务院颁布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监管体制正式确立，中央到地方的环境行政执法监督体系也基本形成。环境保护部成立了6个区域督察中心作为环境保护部的派出机构。2012年《环境监察办法》出台后，环境监察工作从制度上得到了进一步规范。
　　环境管理政策及制度逐步完善
　　一、“命令控制类”环境政策进一步加强。新世纪以来，环境标准管制不断完善，各类标准数量大幅增加。行业准入制度不断扩展，国家发改委等有关部门相继出台了针对“两高一资”行业的准入条件。从2007年开始，国家环保局开始实施区域限批。从2009年开始，区域限批、限期治理等管制手段被纳入环境保护部门的正常管理渠道。此外，“十一五”期间，“上大压小、减量置换、限期淘汰”等措施陆续出台，推动能耗大、污染排放量大的企业退出市场。
　　二、环境经济政策框架初步形成。新世纪以来，环境政策工具继续多元化发展。特别是各类环境经济政策工具，如绿色信贷、绿色保险、绿色电价、生态补偿、排污收费、绿色贸易、排污权交易等均开展了尝试，环境经济政策框架初步形成。此外，有关部门出台了一系列贯彻落实节约资源和保护环境的产业政策。
　　三、环境影响评价制度逐步建立和完善。2003年实施的《环境影响评价法》，进一步细化了对建设项目的环境影响评价管理规定，而且首次引入了开展规划环境影响评价的要求。该部法律目前已成为中国开展环境影响评价工作的基本依据，与其他配套法规共同构成了完整的环境影响评价管理法规体系。2009年，国家公布了《规划环境影响评价条例》。通过近10年的不断探索和完善，环境影响评价制度已经步入了法制化和规范化轨道。全国建设项目环境影响评价执行率由2004年的993提高至2010年的999。
　　四、环境信息公开制度初步建立。新世纪以来，随着《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法？试行》的实施，环境信息公开制度初步建立。2006年，国家环保总局印发了《环境影响评价公众参与暂行办法》，公众参与环境影响评价的渠道逐步建立。
　　环境管制范围进一步扩大
　　一、污染治理与生态保护并重取得新的进展。20世纪80年代和90年代前期，环境管制的重点是污染控制，治理工业“三废”（废水、废气、固体废物）。从20世纪90年代后期以来，在强化污染治理的同时，国家对生态保护的力度逐步加强。随着2000年《全国生态环境保护纲要》和2008年《全国生态脆弱区保护规划纲要》的实施，国家对保护自然生态的力度进一步加大。实施了一系列政策措施，如：全面停止长江、黄河上中游的天然林采伐；把生态恢复与建设列为西部大开发的首要措施；制定了“退耕还林？草、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策，等等。全国自然保护区从2000年的1227个，增加到2011年的2640个，面积从2000年的9821万公顷增加到2010年的14971万公顷。水土流失治理面积从2000年的80961万公顷增加到2011年的10966万公顷。全国土地荒漠化和沙化整体得到初步遏制。
　　二、工业生产全过程管理进一步强化。20世纪90年代初，中国工业污染防治开始实行“三个转变”。进入新世纪，特别是2003年《清洁生产促进法》颁布实施后，工业生产全过程全面纳入污染控制范围。2005年后，国家开展了多批次的循环经济试点工作，推动发展循环经济。工业废弃物综合利用率从2000年的459，提高到2010年的667。
　　三、流域和区域环境治理取得积极进展。从20世纪90年代末期，国家开始从点源治理扩展到流域和区域环境治理。19962005年，中国实施《跨世纪绿色工程规划》，重点是“三河”、“三湖”加上“两区”？二氧化硫污染控制区和酸雨控制区、“一市”？北京和“一海”？渤海，后又扩大到黄河和长江的中上游、三峡库区、松花江。在这些重点流域和区域，采取综合性措施加大治理力度，包括：实施总量控制政策、排污收费政策和“以气代煤、以电代煤”的能源政策，推动企业达标排放和加快城市环境基础设施建设等。
　　四、农村环境治理逐步受到重视。新世纪以来，日益凸显的农村环境污染问题逐步得到重视。2007年，国务院办公厅印发了《关于加强农村环境保护的意见》。从2008年开始，国务院明确要求实施“以奖促治”和“以奖代补”政策。截至2012年，中央财政共安排农村环保专项资金135亿元，环境保护部和财政部先后组织开展环境问题突出村庄的治理三批共23个省？市、区农村连片整治示范工作。
　　环境污染治理取得积极进展
　　一、环保投资和基础设施建设稳步提高。20012011年，环保投资额逐年上升，环保治理投资占的比重总体呈稳步提高态势。污染治理投资总额从2000年的10103亿元增加到2011年的65928亿元。环保治理投资占的比重从102增加到2010年的166，小幅回落到2011年的139。“十一五”期间，全国累计建成578亿千瓦燃煤脱硫机组，脱硫机组比例从12提高到826。城市污水厂从2001年的452座逐年增加到2011年1588座，污水处理率从2001年的3643，提高到2011年的8363。同期，全国县城污水处理厂从2001年的54座，增加到2011年的1588座，县城污水处理率从2001年的824提高到2011年的7041。全国城市垃圾无害化处理厂从2006年的419座，增长到2011年的677座，城市生活垃圾无害化处理率从2001年的582提高到2011年的797。
　　二、环保产业快速发展。2010年，中国节能环保产业总产值达2万亿元，从业人数2800万。《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》将节能环保产业列为七大战略性新兴产业之首。环保产业的快速发展为环保工作提供了有力支撑。
　　三、环境监管力度逐步提高。从2006年开始，中国开始实施《国家环境监管能力建设“十一五”规划》，全国环境监管能力得到较大提升。由国家、省、地？市和县？区级环境站组成的环境监测体系初步建立，环境监管装备水平显著提高，环境监管运行保障水平得到了一定程度的提升。2006年国家环保总局和监察部发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，强化国家各级行政机关和相关企业的环境责任。2005年1月、2005年11月、2007年1月、2007年7月，国家环保总局先后掀起了4次“环保风暴”，叫停多个环境违法建设项目。
　　四、主要污染物排放总量增长态势基本得到遏制。2006年底，国家环保总局将化学需氧量和二氧化硫排放总量指标分配到全国各地区，各地又层层分解落实到市县和重点企业。2007年，环保总局出台了《主要污染物总量减排考核办法》，明确对各地和重点企业主要污染物减排目标完成情况进行考核，实行严格的问责制和“一票否决”制。20012011年，全国废水中化学需氧量？排放总量总体呈下降态势。从2001年的14048万吨降低到2010年的12381万吨。2011年，化学需氧量排放总量为24999万吨，比2010年下降204。20012011年，全国废气中二氧化硫排放总量呈先增后降的态势。其中“十五”期间，二氧化硫排放总量呈稳步上升态势。从2001年的19478万吨增加到2005年的25888万吨，未完成“十五”期间确定的减排目标。“十一五”期间，全国废气中二氧化硫排放总量、工业废气中二氧化硫排放量和生活废气中二氧化硫排放量均呈逐年下降趋势。2010年全国二氧化硫排放量较2005年下降了143，超额完成了“十一五”总量减排任务。2011年，二氧化硫排放总量为22179万吨，比2010年下降221。2010年全国城市环境空气质量达标城市占823，全国酸雨城市占387。
　　（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）