研究水利工程招标投标管理

　　近年来，我国水利工程建设规模不断扩大，尤其是2011年中央一号文件出台以来，水利基础设施建设全面加快。据统计，20112013期间，全国平均每年新开工水利工程建设项目高达12000个，平均每年新增投资规模增速超过25%。水利工程建设项目作为关系民生的公益性基础设施工程，基本属于国家财政投资或国家融资项目。根据《中华人民共和国招标投标法》规定，此类建设项目必须进行招标。据统计，2013年，全国累计已进行招标的水利工程建设项目14941个，招标交易额高达1972.3亿元。因此，公开、公平、公正的招标投标管理对确保国家资金的规范合理使用、从源头保障工程的顺利开展和施工质量至关重要。
　　1水利工程招标投标研究现状
　　国内对水利工程招标投标的研究主要集中于研究各地区水利工程招标情况、优化评标方法、招标管理体制分析等方面。
　　在研究各地区水利工程招标情况方面，于晶波通过对山东省水利建设项目招标投标管理现状的分析，指出其存在行政干预招标投标、评标办法单一化、小型水利工程招标管理欠规范等主要问题，并提出规范招标投标的建议。刘国栋通过对江苏省水利工程的招标人、招投标过程、投标人在工程招标采购环节的风险因素逐一分析，并结合某水利工程的招标案例分析了江苏水利招标采购过程需防范的风险及应对措施。徐超申围绕广西自治区水利工程招投标法规、招投标监管机构职责、行政监管力度等内容，分析水利工程招投标工作中存在的问题和成因，提出加强水利工程招标管理工作的建议。
　　在优化评标方法的相关研究中，丰景春等分析了水利工程评标中综合评分法与合理最低投标价格评标法的特点，并提出一种针对规模较大、技术较复杂的大中型水利水电工程的综合评标法模型。尹红莲等以山东省某除险加固工程施工招标为例，利用层次分析法建立了综合评价指标体系，此综合评标法能较好避免评标过程中的主观随意性。盛松涛等运用模糊综合评价模型，并以某实际水利工程评标为例，建立了定性与定量相结合的评标方法，可提高评标效率和科学性，具有重要借鉴意义。在招标管理体制研究中，周璐等总结了我国水利工程建设项目招标投标行政监督工作现状和存在的问题，探讨了规范水行政主管部门加强监督的重点和方式。唐峰分析了水利工程电子招标的优缺点以及辽宁省实践水利工程电子招标过程中存在的问题，认为水利工程电子招标必将代替纸质招标。杨志刚等针对目前我国水利工程招标投标活动中存在的围标串标、分标不合理、中标后违法转包和分包等现象，提出加大监管力度、违规处罚力度和投标人诚信体系建设力度等建议，对规范水利工程招标投标、维护健康的水利建设市场具有一定指导意义。
　　2水利工程招标投标管理现状
　　2.1水利工程招标投标发展历程
　　我国水利工程招标投标发展大致经历了四个发展阶段:实践探索阶段(19821985年)、理论实践总结阶段(19861999年)、制度化发展阶段(20002005年)、拓展完善阶段(2006至今)。在实践探索阶段，我国水利工程招标投标主要以国家层面为主导的大型水利项目招标投标试点工作为主。水利工程建设项目作为我国建设领域较早推广实施招标投标的行业之一，最早见于1982年鲁布革水电站引水隧洞工程施工国际招标和1984年浙江石塘水电站土建部分施工国内招标。其中，日本大成株式会社中标鲁布革水电站引水隧洞工程施工后，凭借其技术和管理优势，工期提前122d完工(合同工期1597d)，且工程质量综合评定为优良，初步结算价仅为标底的60.8%。该招标实践对我国水利工程乃至整个建设领域的建设管理模式产生深远影响，水利工程建设项目由此逐步实行招标投标化。
　　在理论实践总结阶段，我国继续探索与实践水利工程招标投标，并逐步总结颁布法律法规以指导实践，但仍主要集中于施工招标投标方面。1986年1月，原国家水利电力部首次颁发招标投标相关法规《水利电力工程施工招标投标工作条例(试行)》，并几经修订完善。同年4月，河南板桥水库复建工程开展施工招标投标。1995年4月，水利部颁发《水利工程建设项目施工招标投标管理规定》。1997年8月，水利部联合其他部委发布《水利水电土建工程施工合同条件》，标志着我国水利工程招标投标开始步入规范化的合同管理模式。
　　在制度化发展阶段，我国水利工程招标投标已在水利全行业广泛开展，其制度化和程序化不断增强。2000年1月1日正式实施《中华人民共和国招标投标法》后，2001年10月，水利部更新制定《水利工程建设项目招标投标管理规定》，正式在全水利行业推行招标投标制度，并对水利工程招标范围、行政监督与管理、招标投标方式以及评标办法等做出详细规定。截至2014年10月，全国水利工程限额以上施工招标投标率达到100%，监理招标投标率在90%以上，限额以上水利工程重要设备和材料采购招标投标率在80%以上。
　　在拓展完善阶段，我国水利工程招标投标研究主要集中在健全监督体系、细化招标投标制度体系、规范招标投标市场等方面。2006年以来，水利部先后出台《水利工程建设项目招标投标行政监察暂行规定》《水利工程建设项目招标投标审计办法》等，不断加强水利工程招标投标的行政监督管理。与此同时，地方政府也结合当地实际情况，不断细化完善水利工程招标投标制度体系，如湖北省2009年颁布《湖北省水利工程建设项目招标投标管理办法(修订稿)》。招标投标过程中也逐步引入诚信评价机制，通过建立企业信用档案、设置信用等级评分和奖惩标准，规范投标人的市场行为。
　　2.2水利工程招标投标制度
　　水利工程招标投标制度经多年发展已日趋完善，基本形成一套全方位、多维度、立体化的制度体系(如图1所示)。一方面，国家、省、市、区(县)各级政府部门制定了一系列水利工程招标投标相关的法律法规，另一方面，水利工程招标投标制度已覆盖招标人、招标代理、投标人、评标专家等所有参与主体，涵盖了施工、监理、勘察设计等各种类型的水利工程建设项目。现在，我国水利工程招标投标已基本做到有制可依，有规可循。全国人民代表大会常务委员会颁布的《中华人民共和国招标投标法》和水利部出台的《水利工程建设项目招标投标管理规定》等法律法规为水利工程招标投标制度的基础性框架，对水利工程建设项目的招标范围、规模标准及行政监管等做了原则性规定。各级地方政府部门根据实际情况制定的具体的实施办法或管理办法是我国水利工程招标投标的制度主体。
　　图2我国水利工程招标投标一般程序
　　以广东省为例，广东省人民代表大会常务委员于颁布了《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》，广东省水利厅制定了《广东省水利厅关于政府投资水利工程施工招标的管理办法》《广东省水利工程评标专家和评标专家库管理实施细则》《广东省水利工程建设项目招标代理实施办法(试行)》，广州市水务局根据本市实际情况制定了《广州市水务工程招投标管理办法》等法律法规，上述法律法规详细规定了具体的水利工程建设项目的招标流程、评标办法、投标文件内容、评标专家管理办法、招标代理机构管理办法等，对规范政府投资水利工程招标活动、提高工程投资效益具有重要的实践指导意义。
　　2.3水利工程招标程序
　　我国水利工程招标投标的基本程序主要分为以下5步(如图2所示):
　　(1)招标人按照招标代理单位选定程序确定招标代理单位。招标代理编制招标公告(资格预审文件)和招标文件，并报招标投标监管机构办理审查备案。
　　(2)经备案后，招标代理单位在指定的媒介发布招标公告，办理接受投标人报名，发售、答疑、接受投标文件等事宜。
　　若为资格预审方式，资格审查要求随招标公告同时发布，投标人报名时需提交资格预审申请文件。资格预审完成后，资格审查结果报招标投标监管机构备案并公示。公示期结束后，招标人方可发售、答疑、接受投标文件。
　　若为资格后审方式，招标人发布招标公告后，即可接受投标人报名，并发售、答疑、接受招标文件。
　　(3)在确定开标、评标场地和时间后，招标人即可组织开标、评标、定标。
　　(4)中标结果公示期结束后发放中标通知书、签订合同。
　　(5)招标投标总结并报招标投标监管机构备案。
　　3水利工程招标投标存在的问题
　　我国实行水利工程招标投标以来，相关理论研究和实践探索不断深入，招标投标过程的公平、公开、公正性得到增强，社会经济效益明显，如提高水利资金使用效率、提升水利工程质量、完善市场竞争机制。但是，仍存在以下问题。
　　3.1地方性水利工程招标投标制度不完善
　　如前文所述，我国水利工程招标投标制度体系以地方性法律法规主体，根据当前反映出的情况，在国家制定相关制度框架后，地方性配套制度衔接不到位的现象客观存在。一是细化程度不够。如水利部制定《水利水电工程标准施工招标文件》(2009版)，对招标文件与合同条款通用格式、不同评标办法的评分标准、投标文件格式做了原则性规定，然而，部分省市至今尚未制定适合本地区水利工程建设需要的施工招标文件标准版本。二是时效性不够。以广东省为例，水利工程对投标人的资格审查分资格预审和资格后审两种方式，受基层水利工作者的工作经验与能力、招标投标建管体制等因素限制，资格后审比资格预审的招标投标过程节约20余天时间，占资格预审方式招标投标周期的1/3。根据广东省2010年出台的《关于进一步加强和完善我省工程建设招标投标管理工作若干意见的通知》，一般性水利工程建设建议使用资格后审方式，但是广州市及各区尚无明确的官方文件更新相关招标投标制度。
　　3.2水利工程招标投标市场规范化有待提高
　　招标人、招标代理、投标人、评标专家、招标投标监管机构的规范化操作程度有待提高，这一问题在地方性水利工程招标投标过程中更为凸显。一是招标人和招标投标监管机构对水利工程招标投标有关的法律法规政策宣传和落实不够，导致具体的业务工作人员对水利工程招标投标制度理解不全面、不深刻、不透彻，直接影响后续招标投标过程的顺利开展。二是招标代理在招标投标过程中存在违法违规行为。如在广州市，具有参与水利工程招标投标资质的代理机构超过100家，部分招标代理编制的招标文件质量不高、允许他人以本企业名义承揽代理业务、在招标投标过程中泄露招标文件等问题不同程度存在。三是水利工程建设市场不完善给投标人以可趁之机。水利部早在2004年已着手建立水利建设市场信用体系，各地方政府部门也制定了相应的诚信评价体系，减少了投标人的围标串标陪标行为，但信用信息共享机制不完善直接导致投标人跨区域参与投标几乎不受影响，对投标人的失信惩戒作用大大降低。四是评标专家监管体系不完善导致评标工作不够规范。被抽中的专家借故拒绝参与某些风险较大的水利工程评标，不同地区专家库中的专家数量、专业、来源、能力参差不齐等现象导致评标结果的科学合理性大打折扣。
　　3.3水利工程招标投标创新性不足
　　我国水利工程招标投标创新性相对较差，一是理论研究与招标投标实践没有有机结合，以评标办法为例，现行的综合评分法和经评审的最低价法各有优劣，存在较大优化空间。对评标办法的理论研究不在少数，但鲜有应用于实际招标投标活动，导致在水利工程评标过程中，招标投标监管机构、招标人、评标专家都抱怨评标工作开展难、风险大，却无更好的评标办法。二是随着新型水利工程建设管理模式的诞生和科学技术的进步，水利工程招标投标创新性准备不足。如水利工程代建制、设计施工总承包(EPC)等新型水利工程建设管理模式客观上要求水利工程招标投标制度和方式必须创新。再如伴随电子商务和项目管理信息化的迅速发展，电子招标在水利行业逐步得到应用。电子招标投标可有效较低成本、提高效率、增加信息透明度、减少权力寻租空间，部分省市的整体理论研究和实践探索相对滞后。
　　4改善水利工程招标投标管理的建议
　　4.1完善招标投标法律法规体系
　　健全的水利工程招标投标法律法规体系，是实现水利工程招标投标公平、公开、公正的基础。各地方政府部门尤其要借鉴国内外先进的水利工程招标投标管理制度与成熟行业的招标投标管理制度，并结合我国水利改革发展的形势，致力于研究和制定符合本地实情的全面、具体、可行的水利工程招标投标实施办法或细则，确保水利工程招标投标工作中的每个细节都有法可依、有法必依、违法必究。
　　4.2建立健全招标投标管理机制
　　建立健全水利工程招标投标管理机制需要从两方面着手，首先是健全水利工程招标投标管理体制，自1993年我国实行水务一体化管理体制改革以来，水资源管理模式发生变化，新型生态水利工程的设计与建设模式迫使水利工程招标投标管理体制必须与之相适应。其次，针对所有参与水利工程招标投标过程的主体，都应制定相应的管理机制，一是各级纪检监察部门要通过审计、公众监督等方式加强对招标投标监管机构、招标人的监督，形成严密的监督网络。二是建立严格的招标代理与评标专家监管制度，严格规定评标专家的责任与权利，通过考核、责任倒追、终身制等方式加强对招标代理的监管。三是继续加强对投标人的诚信机制建设，完善诚信评价体系，严格控制围标、陪标、挂靠等行为。
　　4.3提升从业人员综合素质
　　一是加大基层水利工作者人才队伍建设。招标人是水利工程招标投标的核心要素，而基层水利工作者是我国水利工程的主要招标人群体，其综合素质直接影响招标投标结果。《全国水利人才队伍建设十二五规划》数据显示，2010年底，我国水利系统职工中本科以上学历人员比例仅为18%，在基层，我国县级及以下层水利人才队伍中具有中专以上学历的人员比例仅占1/3左右。因此，招标人人员配置、综合素质、经验能力普遍不足，可通过重视留住现有人才、充实经验丰富的专业技术人才、加强廉政建设等方式弥补短板。二是可采取在政府主管部门的指导下，建立水利工程招标投标继续教育机制，加强对其他水利工程招标投标参与主体从业人员的业务培训和职业道德教育，不断提升从业人员业务能力。