推进预算绩效管理的实践及思考论文

　　一、积极而稳妥的实践探索
　　（一）加强领导，强化责任，为推进预算绩效管理提供组织保障
　　1.统筹谋划预算绩效管理工作。市财政局多次召开预算绩效管理工作专题会议，研究全面推进预算绩效管理的基本思路和工作重点，统一思想，提高认识，为全面推动预算绩效管理奠定了坚实基础。
　　2.加强领导，充实人员。一是成立了由市财政局局长为组长的预算绩效管理工作领导小组，以加强对这项工作的领导。二是组建了预算编审中心，定为副县级单位建制，编制10人，与预算科合署办公，负责统筹、协调和组织预算编审与绩效管理工作，为推动预算绩效管理工作的有序开展提供了机构、人员保障。三是成立了财政预算编审委员会，将财政预算编制和预算绩效管理一并纳入编审委员会议事范围。
　　3.明确分工，强化责任。一是通过制度明确财政部门与主管部门的职责分工，做到各司其职，各负其责。二是财政部门内部建立了业务工作规程，预算科（编审中心）主要负责牵头组织、专家库建设与管理和财政再评价，其他业务科室负责组织绩效目标申报、开展绩效目标评审与批复、实施绩效监控、组织财政重点评价、落实评价结果应用等具体事项的落实，形成了既协调统一又相互监督的预算绩效管理工作机制。三是强化责任，财政部门内部实施绩效目标评审和财政重点评价科长负责制，即由业务科室科长任评审、评价组组长，负责组织本科室项目评审、评价工作，结果作为研究和审定预算的参考依据，推进了预算绩效管理工作的有效开展。
　　（二）夯实基础，规范运作，为推进预算绩效管理提供制度保障
　　1.规范和加强预算绩效制度建设，着力构建管理制度体系。一是搞好顶层设计，市政府研究出台了推进预算绩效管理的意见，明确了市级预算绩效管理的目标、任务和要求。二是市财政局结合实际，制订了包括财政支出绩效评价管理办法、预算绩效管理工作方案、专家库管理办法和绩效目标管理工作规程在内的10余项配套制度，为做好预算绩效管理提供了制度保障。
　　2.采取多种方式构建技术支撑。一是建立了涵盖绩效管理类和行业技术类的市级预算绩效管理专家库，专家人数达到了220余人，为业务开展提供了专业技术保障。二是推进与院校合作，建立了与预算绩效管理有关的高校合作机制，财政部门在预算绩效管理课题研究等方面为校方提供经费支持，校方在绩效目标与指标设计、绩效目标评审等方面全力提供智力支持。
　　3.加强业务培训，提升管理水平。市财政局先后举办了3次针对市直部门、市级预算绩效管理专家和财政部门相关人员的＂预算绩效管理业务培训班，邀请了省财政厅、中南财经政法大学等领导和专家授课，并将预算绩效目标管理和项目支出绩效评价作为重点内容进行讲解，提升了整体管理水平。
　　（三）创新方式，严格程序，稳步推进绩效目标管理
　　1.明确管理程序。一是与部门预算同步，即绩效目标与部门预算同步申报、同步审核、同步批复。按部门预算编制＂二上二下＂程序，对年度预算50万元以上的支出项目，必须申报绩效目标，对预算执行过程中追加的50万元以上支出项目，要求单位在申请财政资金时申报绩效目标。二是明确阶段工作重点。绩效目标审核主要在＂一上＂阶段进行，＂二上＂阶段只对项目资金有调整的绩效目标进行审核。三是两个环节审核。绩效目标审核分初审和评审两个环节。初审由业务科室组织实施，重点对合规性和完整性进行审核，评审工作由预算科（编审中心）具体组织实施，在操作中以专家评审为主，业务科室科长对评审结果负责。四是两个路径批复。由业务科室在＂二下＂阶段通过两个路径对绩效目标同时批复，一个路径是项目目录及绩效目标主要信息随部门预算批复文件下达到单位，另一个路径是通过预算编审系统批复完整的绩效目标。
　　2.不断扩面增点。襄阳市自2012年启动预算绩效目标管理以来，纳入绩效目标管理的财政资金范围不断扩大，资金数额不断增加。通过稳步推进预算绩效目标管理，预算单位逐渐感受到了使用财政资金的压力，加强了内部管理，提高了财政资金使用绩效。
　　3.创新评审方式。襄阳市采取专家评审和财政集中评审相结合的方式，组织开展预算绩效目标评审工作。专家评审的具体做法是：
　　（1）制定评审工作方案。方案明确财政项目支出绩效目标专家评审的范围、方式、工作原则、主要内容等。
　　（2）遴选专家评审项目。项目遴选的重点是部门预算项目金额在50万元（含）以上的新增项目和申请增加资金的项目，以及财政专项资金项目。
　　（3）遴选评审专家。按照评审工作方案确定的评审专家应具备的条件，本着自愿参与的原则组织遴选。
　　（4）专家预审。提前制定项目评审工作方案、项目绩效目标申报表等相关资料的电子文档，按专家和项目分组情况在专家评审会召开前3个工作日发至各专家预审。
　　（5）评审预备会。在专家评审会召开之前组织各评审组召开预备会，听取各专家组成员预审情况汇报，进一步明确工作要求。
　　（6）分组评审。评审会期间，项目单位向评审组介绍项目绩效目标、绩效指标、指标值设计的依据等情况说明，并接受评审组的质询。评审组对项目绩效目标申报表的各项内容进行审核、测算，形成初步评审意见。
　　（7）集中会商。各评审组拟定初步评审意见后，会务组再召开碰头会，对评审期间发现的问题进行集中研究和解答。
　　（8）提交评审意见。各评审组根据评审小组意见和集中会商意见，在评审会结束前按要求整理，供研究和审定项目支出预算时参考。4.提升绩效目标管理工作质量。在绩效目标评审工作中坚持把握好两点：一是强化论证工作，努力做到项目资金与绩效目标相匹配。要求项目实施单位提供预算支出明细与测算依据，便于精细化核算。二是以监控促管理，落实绩效目标。绩效目标管理与绩效监控紧密联系，在具体工作中，我市以监控结果促目标管理科学规范，提高了财政资金使用效益。
　　（四）搞好重点评价，探索评价经验，检验管理成效
　　1.明确评价方式。市财政局制定了《2014年市级财政支出绩效评价工作方案》，明确采取重点评价和自评价相结合的评价方式组织开展绩效评价。市财政局是重点评价的主体，对政府和社会关注、与经济发展及民生密切相关的2013年度财政支出项目开展重点评价，市直各部门是自评价的主体，对未纳入本次重点评价范围的财政项目支出开展自评价。
　　2.分类组织实施。按照探索经验、节约成本、提高评价结果公信力的原则，采取了三种形式实施重点评价。一是对于政府和社会关注度高、因子项目多而评价技术难度较大的项目，委托第三方组织实施，如住房保障项目、农业专项等。二是对于社会关注度较高、与经济发展和民生密切相关的项目，聘请预算绩效管理专家组成专家组具体实施，如产业发展专项、旅游专项、计生专项等。三是对于政府定向扶持项目和部门预算重点支出项目，由市财政局科室人员与聘请的预算绩效专家联合组成评价小组具体实施。3.提高财政重点评价质量。每个财政重点评价项目都制定具体的绩效评价实施工作方案，建立项目绩效评价指标体系，明确评价方法和评分细则。工作结束后，召开财政支出绩效评价报告评审会，重点审核报告文本格式规范性、内容完整性、结论客观性、发现问题的准确性、建议的针对性与可行性等，并将专家评审意见作为改进工作和对评价报告进一步修改完善的重要依据。
　　（五）注重评审、评价结果应用，将预算绩效管理工作引向深入
　　1.推进绩效目标评审结果应用。一是将评审结果反馈给预算单位，作为修改预算和绩效目标的依据。二是将评审结果报财政预算编审委员会，作为研究拟定年度财政预算方案的重要依据。三是将评审结果报市政府，作为审定财政预算草案的参考依据。四是将评审结果报市人大预工委，作为审定财政专项资金预算的参考依据。
　　2.探索财政重点评价结果应用。一是为了促进评价结果在2015年度预算编制中得到应用，市财政局党委召开专题会议，听取预算支出绩效评价组织实施情况汇报，通报财政重点评价中发现的突出问题，并就评价结果应用进行研究部署，包括加强项目支出绩效目标管理、规范部门预算编制、调整专项资金分配结构与使用方向等。二是将财政重点评价报告反馈至相关主管部门和项目实施单位用于整改。
　　二、预算绩效管理中存在的主要问题
　　毋庸置疑，襄阳市在积极推进预算绩效管理方面取得了看得见摸得着的成效，但预算绩效管理中还存在一些不容忽视的问题，既有共性问题，也有个性问题，主要表现在以下七个方面：
　　（一）监督考核机制尚不完善。尚未将预算绩效管理工作纳入市直部门目标考核范围，主体责任不够明确，不利于财政支出绩效管理长效机制的建立。
　　（二）项目绩效目标管理基础工作薄弱。一是立项调研不够深入。主要是项目实施单位在申报预算项目时，未能深入开展立项调研或组织立项论证，以致出现部分项目不能实施、边实施边调整或实施后效果不理想的情况，不利于优化资源配置。二是绩效目标不够明确。主要是项目绩效目标细化、量化程度不够，绩效指标不够科学合理，绩效目标与实施结果难以比对。
　　（三）资金分配与使用不够合理。一是部分专项资金使用过于分散，存在＂撒胡椒面＂现象，资金的使用绩效不明显。二是部分专项资金用于与项目绩效关联度不高的项目中，未做到专款专用。三是部分资金分配与国民经济、财政收入、人口等方面指标挂钩，未体现财政资金按需分配的原则。
　　（四）项目监管力度不够。一是财务监管力度不够，存在项目资金串项使用问题。具体情况有：有些项目实施单位未设立专账或单独会计科目核算项目资金，存在不同用途资金相互挤占的情况。二是业务监管力度不够。主要指项目主管部门、实施单位业务管理制度不健全、相关制度执行不到位。
　　（五）项目优选机制不够完善。主要是财政预算支出项目库尚未建立，项目优选机制没有形成，项目决策的主观因素偏多。主要表现在：一是部分主管部门未能按要求对申报的专项资金项目和50万元以上的部门预算项目绩效目标组织专家评审并签署意见，项目优选机制在内部尚未建立。二是部分财政专项资金中面向市场主体的资金分配虽然符合审批程序和拨付手续，但未实行竞争性分配，没有充分发挥市场机制在项目优选中的作用。
　　(六）项目绩效未完全达到预定目标。一是少数项目未能按计划进度实施，绩效目标也未作相应调整，预定目标未完全实现。二是少数项目实施后未完全达到预期效果。
　　（七）预算绩效管理专家能力有待提高。一是部分专家在预算绩效管理方面理论水平不高，表现在项目绩效目标评审和绩效评价工作中，有时抓不准要点和关键环节；二是部分专家的实践经验不足，表现在对项目绩效指标设计、评价方法选择、评价标准确立、评价依据证据选定等方面不够科学合理。
　　三、进一步加强预算绩效管理的对策、措施
　　要推进财政科学化精细化管理，强化预算支出的责任和效率，提高财政资金使用效益，必须进一步加强预算绩效管理。为此，结合襄阳实际，提出如下对策、措施：
　　（一）将预算绩效管理工作纳入本级政府目标考核范围，进一步明确主体责任。各部门和单位应在预算绩效管理工作中负主体责任，将预算绩效管理工作纳入本级政府对所属各部门目标考核范围，增强预算部门和单位对预算绩效管理工作的主动性和责任感。
　　（二）进一步加强项目支出绩效目标管理。一是财政部门要加大财政项目支出绩效目标的审核力度，把好项目立项入口关。二是主管部门在申报专项资金计划时，必须申报绩效总目标及各子项绩效目标，并在报财政部门之前组织专家评审。财政部门要组织专家对专项资金绩效总目标及各子项目标进行复审，复审意见需报本级政府作为决策参考依据。
　　（三）进一步完善项目决策机制。一是逐步建立完善部门预算支出项目库和财政预算支出项目库。二是规范财政预算支出项目立项管理，要求相关部门或单位申报新增项目时提交调研报告或项目论证报告。三是对于年度新增预算支出项目，要求从项目库中按照轻重缓急或竞争性原则公开遴选，防止出现＂拿钱找项目＂的现象。
　　（四）进一步加强项目资金管理。一是进一步加强项目资金指标管理，防止项目之间及项目的各子项之间未经审批随意串项使用。二是严格监督各项目单位对项目资金进行专账或独立会计科目核算，切实做到专款专用。
　　（五）进一步改进财政资金分配管理。一是在不增加专项资金总额的前提下，调整专项资金支出结构，调减与实现项目绩效无直接关系的支出项目预算。二是对各专项资金奖励政策进行梳理，在广泛、深入调研基础上，提出改进奖励扶持政策的建议，为本级政府决策提供参考依据。
　　（六）深入推进财政专项资金竞争性分配改革。一是将与技术创新、经济发展、结构调整、民生相关的财政专项资金纳入专项资金竞争性分配范围。二是对纳入竞争性分配范围的专项资金，根据主管部门项目安排计划，将拟实施项目分为招标评审类、奖补类（考核考评类）和其他类。三是招标评审类项目应分别制定竞争性分配实施方案，奖补类项目应按竞争性分配的有关程序制定考核奖励（发放）办法，方案和办法必须体现公开、公平的原则。四是对纳入竞争性分配范围的专项资金，应将竞争性分配方案、考核奖励（发放）办法与专项资金项目安排计划一并报本级政府审定。五是对纳入竞争性分配的财政专项资金项目实施效果进行绩效评价。
　　（七）加大评价结果应用力度。一是依据有关规定对已完成绩效评价的项目下达整改意见书，要求项目主管部门和实施单位针对存在的问题进行整改，并向财政部门报送整改报告书。二是将评价结果应用于下一年度预算编制。三是将评价结果整理形成专报向本级政府报告，作为审定下一年度本级财政预算的参考依据，并按照本级政府意见将评价报告在一定范围内公开。四是探索绩效问责实现形式，逐步建立绩效问责管理机制。
　　（八）构建预算绩效管理长效机制。一是建立预算绩效管理信息系统，增加系统涵盖模块，加强绩效监控信息收集和数据采集管理，逐步实现信息化技术对预算绩效管理全方位支撑。二是加强业务培训，重点培育本级参与预算绩效管理工作的中介机构，培训本级预算绩效管理专家、预算部门及项目实施单位相关人员，不断提高预算绩效管理整体水平。三是创新绩效管理方式，丰富绩效管理方法，不断推动预算绩效管理工作向纵深发展。