试析完善我国海岛及周边海域环境保护立法的思考

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　　根据《联合国海洋法公约》，岛屿或岛是指四面环水并在涨潮时高于水面的自然形成的陆地区域。我国拥有6536个面积大于500m2的海岛，海岛总面积约80km2。海岛四周被海水包围，成因、形态和价值各不相同，但都与其周边相关海域一起形成了特殊的生态环境体系。20世纪80年代以来，我国在经济快速发展中，由于偏重海岛海域的经济开发，而忽视了对海岛海域环境的保护，造成目前海岛海域环境污染较为严重的局面。
　　我国作为海洋大国，近40年来，与海洋相关的法制建设已得到重视，在海洋法公约等国际法基础上，我国关于海洋的综合立法和单独立法陆续出台。一些海洋、海岛和海域环境保护立法的研究也在不断地深入，研究成果逐步为各级立法机关所采纳，海域环境保护立法处在逐步完善的过程中。
　　尽管如此，由于各种原因，与主要海洋国家相比，我国海域环境保护立法，尤其是在海岛海域环境保护立法上仍相对落后。值得注意的是，20世纪中叶以来，国际环境保护立法中出现了一些适应海洋发展需要的新原则和新理论，例如风险预防原则，可持续发展原则、海洋综合管理理论、环境影响评价机制以及生态修复原则等。但我国现行海洋环境保护立法中对上述原则和理论的借鉴和体现还显不足。我国需要将海岛及其周边海域作为整体，综合考虑其资源开发、环境保护和生态可持续发展等问题，建立立足国情并与世界接轨的环境保护法律框架。
　　一、我国海岛及周边海域的环境问题
　　由于海岛生态系统十分脆弱、稳定性差、易遭到损害且被认知度不足，一旦受到人为的破坏，就难以或根本不能得到恢复。目前我国海岛及其周边海域存在的主要环境问题有：第一，资源开发无序。很多无居民海岛上存在掠夺式的开采现象，采石、挖沙、挖掘珊瑚礁和贝壳堤、砍伐树木和捕捉岛鸟等，都严重干扰和破坏海岛资源。第二，海岛海域生态失衡严重。由于非法开发及陆源污染物的影响，在华东、华南的海岛周围海域赤潮频发，不顾及海岛的环境容量，超负荷接待游客，加剧了海岛及周边海域污染、干扰海岛生物的繁衍栖息和生存、造成了海岛及周边海域生物资源和生态系统失衡。第三，监管不力。海岛具有四面环水的自然特点，这也就决定其与大陆之间交通不便，经济交流不畅，国家对海岛进行法制监管存在困难。我国相当一部分海岛仍存在着炸岛、炸礁，修建实体连岛坝和海岛大面积围垦等严重改变海岛自然属性的行为。
　　二、我国的相关立法及存在的问题
　　在经济高速发展和海岛资源全面开发中，我国政府非常重视海洋和海岛开发中的可持续发展问题，逐渐加强了海洋、海岛相关立法。1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，中国政府作出了履行《21世纪议程》等文件的庄严承诺，于1994制定颁布了《中国21世纪议程》，提出了可持续发展的战略、对策及行动方案。我国第一部关于海岛保护与管理的综合性法律《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称海岛保护法）于2010年3月1日开始施行，这填补了我国海岛保护法律体系的立法空白，与《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环境保护法）、《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称海洋环境保护法）一道初步建立起海岛及海洋环境保护的法律、法规体系，并在规范海洋环境保护行为中起到一定作用。但是，我国海岛及海域环境保护发展过程中还有很多方面尚未成熟，表现在立法上就会出现一些立法空白，例如，严重改变海岛自然属性的行为，海岛及周边海域自然矿产资源的勘探，鱼类资源开发及合理捕捞，旅游资源的开发等影响海岛海域环境的问题都亟需法规制度建设。
　　三、思考与探究
　　在海岛和海洋环境保护领域，我国现行的法律体系已明显不能满足海岛海域环境保护对立法的需求。在国际层面，一些理念和原则被逐渐引入国际海洋环境保护立法中。因此，应该放眼世界，针对我国海岛海域环境的现状，在我国现行相关立法的基础上，借鉴先进的立法原则和技术来改良整个海岛及海洋保护立法体系，以达到国内海岛海域环境立法与国际相关先进立法的无缝对接。
　　第一，在我国海岛海域环境保护立法中规定风险预防原则，以弥补法律法规制定的滞后性。风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国，并逐渐发展到区域海洋环境保护领域，在1984年的第二届国际北海保护会议中获得共识并被采纳，会后发表的《伦敦宣言》中，第一次系统地论述了风险预防原则。1992年《里约宣言》中的第十五项原则对风险预防作了最为权威的表达。1990年以后生效的所有关于海洋环境保护的国际性法律文件几乎都就风险预防原则进行了规定，例如《波罗的海海域环境保护协定》及《联合国跨界与高度洄游鱼类种群公约》等。随着风险预防原则在国际及各国立法中逐步被借鉴和采纳，其适用范围也从海洋环境保护领域逐步扩展到环境法的其他领域，并日渐成为国际环境法的一项基本原则。风险预防原则是近二十几年来国际环境立法中最具创新性，最具影响力，且最重要的新兴概念和原则，现今许多国家在国内海洋环境立法中都引入风险预防原则，例如《比利时海洋保护法》、《加拿大海洋法》、《英国防止石油污染法》及《澳大利亚环境和生物多样性保护法》等。然而，在我国现行环境法、海洋环境保护法和海岛保护法中都还没有规定风险预防原则，但在2002年10月通过的《环境影响评价法》中风险预防原则已有体现，该法规定建立环境预测和评估机制，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施。国内法学界，尤其是在环境法学研究领域，对风险预防原则不乏探讨，经过多年研究，学者们对风险预防原则的基本内容、基本构成和内在逻辑性已经有了十分清晰的阐述和分析。也有学者提出，未来我国有必要在对海洋环境保护法修订时引入风险预防原则。但我国传统治理已造成损害的环境污染的环境价值理念与该原则有所冲突，因此，我国有必要制定出以法为准，预防为主，防治结合，综合治理的基本政策以应对不断出现的新的环境问题。
　　第二，探讨将海洋综合管理理论应用于海岛海域环境保护立法之中，健全和完善我国的海域环境保护立法。海洋综合管理是政府对特定海域涉海事务进行管理的高层次形态，20世纪30年代起源于美国。《联合国海洋法公约》序言中指出，各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑。有学者对其可行性提出了质疑，因为海洋难以用一种单一的海洋综合管理系统来管理。我国学者最早于1997年阐述了海洋综合管理的概念、客观基础及其与行业管理的关系。海洋综合管理的综合是把海洋区域作为一个资源和使用者的完善系统来管理，是国家通过各级政府对海洋的空间资源环境和权益等进行的全面的统筹协调的管理活动，以在整个国家或地区建立起海洋综合管理的立法框架。此外，对海洋综合管理模式的选择应适合各个国家自身的特点，例如，中国由于历史的原因，在海岛管理中存在一些职责交叉、条块分割以及权力和义务混乱的局面，因而我国有必要调整国家海洋管理模式，建立并实行以综合管理为主，分级分部门管理相结合的管理体制。
　　第三，要充分考虑海岛及海域环境的可持续发展，针对我国海岛海域环境劣化的现实，开展海岛海域环境修复的立法。我国海岛保护法已提及对遭受建设工程项目破坏的海岛进行修复，但是在海岛保护法和海洋环境保护法中没有涉及海岛及海洋环境生态修复的规定。我国政府和相关部门在制定相应政策提出加强海岛生态保护与修复力度的同时，应尽早将生态修复作为保护海岛及海洋环境的重点内容进行立法，使得我国海岛海域生态可持续发展有法律的保障。当然，在海岛海域生态修复的立法过程中，必然面临着问题和挑战，一方面选择何种方式对海岛及其周边海域进行修复需要跨学科深入研究；另一方面，要保障相关法律有效施行，制定法律法规的目的还是在于并付诸实施。未来的法律要在加大整治和修复力度，推进景观保护，严格控制污染物排放，加大海岛监管力度，打击非法活动，促进海岛生态保护和可持续利用的基础上，配合行政法律规定，明确相应机关的权力和责任，切实推进海岛及其海域生态修复。
　　世界离不开中国，海岛海域环境保护是国际责任，割裂中国与世界的海洋环境保护制度建设的关系无疑是非理性选择。因此，我国在研究制定海岛海域环境保护法律法规时，应充分考虑国际公约的各项原则，也要借鉴美国、英国、澳大利亚、加拿大、日本、韩国等国家海岛及海洋立法的成功先例，以国际的视角，从立法到执法尽可能多的和国际环境法形成协调一致。
　　四、结语
　　海岛及其周边海域是我国发展海洋经济的重要立足点，其特殊的环境现状决定着对这一区域环境保护进行立法非常必要。在联合国海洋法公约和相关国际海洋法的指引下，借鉴其他国家成熟的相关立法，制定符合中国国情的海岛海域环境保护法，既有利于国家环境保护法和海洋综合法框架内法律的延伸和完善，又将从根本上为海岛海域环境保护提供法律支撑，从而实现这一区域的生态环境可持续发展。
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