上海民办非学历教育机构的政府监管研究

　　随着上海科教兴市战略的实施和终身教育思想的深入人心，上海的民办非学历教育机构蓬勃发展，满足了社会公众日益多元化、个性化的教育需求，提升社会公众的素质和能力，推动上海学习型城市的建设，为上海经济建设和社会服务提供有利支撑。然而，民办非学历教育在发展壮大的同时还存在一些问题，近几年，沪上相继曝光的知名辅导机构，上海京翰教育无证办学、上海龙文教育违规办学、上海易思教育停课关门事件等，折射出民办非学历教育机构办学资质存疑、名师宣传失实、收费昂贵教学质量难保障、无缘无故闹蒸发等现象，导致家长维权难，学生利益受到损害，影响了民办非学历教育的健康发展，存在一些问题和矛盾，待政府加强监管。
　　一、上海民办非学历教育机构基本概况
　　民办非学历教育机构(以下简称民非机构)是指国家机构以外的社会组织、个人和中外合作办学机构，利用非国家财政性教育经费，依照相关的法律法规，而向社会举办不具备颁发学历文凭资格的培训活动的办学组织。经过多年发展，上海已初步形成机构类型多元、培训内容丰富、培训方式多样的教育培训市场。大量的社会资本融入民非教育市场，竞争日趋激烈，不断有机构进入和退出，受到公众极大关注。
　　二、政府监管的内涵
　　政府监管:一是政府监管的主体是各级国家机关;二是政府监管的客体是各市场的参与主体;三是政府监管的依据是立法机关和行政机关制定的相关法规政策。对民非机构的政府监管是在我国办学体制发生改变的情况下，政府为适应民办教育多样化而改革的政府监管，转变教育行政部门管理职能，向调控市场方向发展。民办非学历教育有着与公办教育截然不同的属，不能简单的用管理公办学校的方式对民非机构进行监管。本文认为民非机构的政府监管，是指国家各级教育行政主管部以提高民办非学历教育的质量为目的，依据相关法律法规，对民办非学历教育机构实施鼓励、监督、检查、指导等一系列的政府行为。
　　三、政府监管存在的主要问题
　　(一)相关法规政策不完善，缺乏监管依据
　　《民办教育促进法》和《实施条例》颁布后，相应配套的法规并未出台。《民办教育促进法》第66条规定:在工商行政管理部门登记注册的经营性民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。然时至今日尚未出台此类民非机构的管理办法，这就导致了在监管过程中缺乏必要的法规依据。当前，上海存在一大批经营性民非机构，这类培训机构很多处于打擦边球的状态，虽在工商部门登记注册，但并无教育培训资质，一旦预收学费后因为种种原因便会携款潜逃，如13年曝光的沪上老牌培训机构易思教育人去楼空事件，让消费者蒙受损失且难以维权。
　　(二)民非机构的准入门槛较低
　　不同类别的民非机构分别由政府不同的职能部门进行审批、管理，由于各行政部门的法规政策不一样，设立的标准和审批程序也不同，因此存在条块分割、各管一块的现象。在教育部门注册登记的民非机构，按照《上海市民办非学历教育院校(机构)设置标准(试行)》规定进行审批，举办学校的开办资金最低不少于50万元，必须有实际使用而积不少于500平方米的办学场所，专职教师的数量一般不少于教师总数的四分之一。而在工商局注册登记的民非机构，按照《公司法》的相关规定成立一家教育咨询类公司，不仅注册资金很低，而且设立的程序很简单，对办学资质的审核无明确的规定。较低的准入门槛导致了民非机构办学能力的良莠不齐，同时办学的主体也较为复杂，监管上存在一定困难。
　　(三)对办学过程的监管处于缺位状态
　　1.广告宣传监管不力。虚假宣传现象在办学过程中屡见不鲜。根据《民办教育促进法》的规定，民办学校定性为公益事业，但实际中民非机构多以盈利为目的。
　　2.财务运行监管乏力。一是监管主体上，上海由各区成教科下设的民非管理办公室负责。但民非管理办公室一般没有配备专门的财务人员或财务人员有限，缺乏专业财务知识，难以有效进行财务监管。二是民非机构的办学经费主要来自学生的学费，而相应的市场的不确定和生源的不稳定，民非机构的抗风险能力较弱，不具备独立承担民事责任的能力，时有携款潜逃事件发生。三是收费退费不够规范。很多民非机构未按上海教育行政部门和物价部门的规定，擅自制定课程价格和设立收费项目，收缴的学杂费不及时足额存入专用账户，退费也不按照有关规定办理。
　　3.教学质量监管缺位。教学质量是民非机构的立足之本，而师资是教学质量的重要保障。然近些年民非机构致力于规模扩张而忽视教学质量，教师招聘涣散，对师资的培训滞后，时有教师无证上岗，师资质量堪忧。
　　(四)对民非机构的办学评估不到位
　　上海对民非机构的评估主要采取年检的方式，由教育部门和民政部门合作进行，但由于缺乏统一的审核标准，造成认定结果分歧，监管难以形成合力。而那些打擦边球的培训机构甚至连年检都没有。上海各区分管职教成教的人员较少，无暇进行动态监管，政府虽有加强民非机构监管评估的意愿，但往往无力去实施有效管理，对办学水平的评估存在缺失。
　　四、政府监管的对策建议
　　(一)完善立法及配套措施
　　在2011年颁布的《上海市终身教育促进条例》中，提出了工商部门在受理民非机构设立中请时，工商行政管理部门应向同级教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门征求意见，在收到书而意见后作出是否准予登记的决定。但由于没有规定征求意见的具体时限，在执行时存在一定问题，应该在《行政许可法》规定的时限内，确定一个操作性强的时间节点。
　　2013年7月出台的《上海市经营性民办培训机构管理哲行办法》明确了在工商部门注册的机构，谁来管、怎么管的问题，使民非机构无序办学的混乱局而得到规范管理，填补了非学历教育培训市场的监管空白。它要求目前的民非机构重新进行登记，然而主动去重新登记审批的机构并不多，在执法的力度上需要进一步加强。其次，该办法仅规定经营性民非机构的住所应与其培训规模和项目要求相一致，并符合教学场所安全和消防安全的相关规定，并没有对经营性民非机构的最低开办资金、办学场所的最小使用而积等做出明确规定，应完善相关配套政策。
　　(二)提高准入的门槛，加强办学资质审核
　　目前上海市的民非机构种类繁多，培训内容多样化，不同的培训类别对师资、教学设备、场所等要求不同，因此必须在资质审核时明确培训内容、层次以及相应的规模，并由教育部门统一发放培训资质证书，将定位不清、管理混乱、动机不良的民非机构拒之门外。
　　2011年制定的《上海市终身教育促进条例》对民非机构的设立程序及监管要求进行了规定，进一步促进了民非机构的规范化发展。但这些规定只是宏观的、原则性的规定，内容不够具体和明确，在实际执行过程中缺乏可操作性。为此，建议各教育行政主管部门，提出具体的、可量化的办学条件指标。
　　(三)加强部门间联合执法
　　招生广告监管上，一是民非机构发布招生广告前应报相应审批机构备案。按照2010年市工商、市教委、市人社局联合发布的《关于进一步加强本市教育培训招生广告发布管理的通知》要求，严格审核广告内容，确保所发布招生广告的真实性。二是加大对虚假广告的执法力度。一旦培训市场发现虚假招生广告，立即依法查处。
　　财务运行监管上:一是加强相关财务人员的培训，他们直接关系到财务监管制度的实施。二是联合物价部门对教育收费进行监管，规范学校收费行为，并加大执法力度，禁止各种变相收费，跨学期、跨学年捆绑式收费。
　　教学质量监管上，相关职能部门间应资源共享，加强沟通、协调，并明确民非机构的教学业务的监管由教育行政部门负责，规范行业师资、教学的标准。从严处理没有办学资质、借教育咨询公司的名义从事教育培训的机构，依法查处违规办学、非法办学的机构，有效规制民非机构的办学行为，维护民非教育市场的稳定。
　　(四)建立办学评估制度，促进行业监管和自律管理
　　办学评估在民非机构健康可持续发展过程中起着非常重要的作用，应在明确准入条件基础上，制定民非机构的评价指标，并定期对其办学情况开展专业性的评估，建立起公平、透明、专业、问责的监管体系。通过评估，及时发现并纠正民非机构办学中存在的问题，以评促建，消除各种潜在的办学风险，推动民非机构提高办学质量。
　　鉴于本市已成立上海市民办教育协会和上海市工商联民办教育协会，可以通过行业协会进行有效监督和评估，并将评估结果进行公告。建议及早将所有民非机构纳入两大行业协会，并组织各民非机构之间开展交流、研讨、评估活动，以强化该行业的自律管理，从而进一步规范民非机构的办学行为。