明清道员的来龙去脉

　　在明清两朝的官制中，对总督、巡抚和知府、知县，大家都比较熟悉，但一说到道员，却大多说不清是个什么官。本文谨就其影响最大、设置最多的守巡二道略述己见。
　　道和道员的设立
　　明朝建立之初，在朝廷，于皇帝和中央六部之间，撤宰相而设六科；在地方，于各省先后设立三司，将各省权力一分为三：布政使司管民政，按察使司管纠察百官并刑名，都指挥使司管军事和军队。在中央设立都察院，下置12道监察御史，主掌纠察内外百官。
　　在各省的三司中，布政使司、按察使司简称藩臬二司，其官员为文官，都指挥使司官员为武官。在藩臬二司中，以布政使、按察使为主官，品级分别为从二品和正三品。除主官外，又设副官若干。这些副官为主官的同僚而非属官，故与主官统称为司道，为各省大员。
　　那么，明明是司官，为什么又要称道呢？在明初，朱元璋为进一步控制和察查地方官员，于洪武中后期定制，将每个省划分为数个大的辖区，即道，每辖区包括数个府州，由按察使司副官到各辖区巡察，因系分道巡察，故称分巡道。分守道的设置始于宣德、正统之际，大概是因各地上缴的钱粮、赋税等出现问题，于是，各藩司也派出参政、参议等副官，大致按分巡道的辖区，到各地督察，督察的内容当然会逐渐包括藩司所管的主要职事。按照明初的设计，藩司为守土官，而副官分道督察，故称分守道。于是，一个地方便出现了分守、分巡两道。两道的官员，即称道臣。
　　明清两代守巡道的变迁
　　明朝自土木堡之变后，国力渐衰，内外矛盾交织。于是，最晚于成化末期，巡道开始由省城移驻地方，之后多有反复，至嘉靖十三年，明廷令各省守巡官专驻地方，不再回省。此后，守巡道逐渐定制：守巡道各兼藩臬二司衔，常驻辖区地方，任期三年。
　　在守巡道定制的前后直至明末，守巡道发生过几次大的变化。一是兵备道的设立。本来，统兵之权本为都司所有，但自明朝中叶后，因吏治腐败而至民变四起，一旦地方有事，都司远在省城、鞭长莫及，明廷又长期坚持内重外轻、以文驭武，于是就授予巡道和守道以统兵之权，可节制道内副总兵及其以下武官，这就是兵备道。二是职责的变化。守巡道本因督察而设，但随着道臣逐渐移驻各自辖区，便直接管理辖区内的重要政务，使道的职能由监察向行政转变。于守道，举凡吏治、民政、治安、税赋、文教、城建等无所不管；于巡道，纠查贪酷官吏、弹压地方豪强、审理案件、昭雪冤枉等皆成本职。三是受巡抚和巡按节制。四是守巡各官相互转任，两者区别越来越小。一个辖区内的两道，或合并为一道，或两道各有所辖、互不重叠。
　　清代的守巡道则在设置及其基本职责等方面，与明代后期的守巡道大同小异。其间有四次大的变迁。
　　第一次为守巡道的大量裁撤和重置。在康熙初年，清廷基于统治逐渐稳定，开始大规模撤并守巡二道。此次大规模的撤并，既有裁省冗员、减少开支的考虑，也有剥夺道员兵权的考虑。由于在短时间内大量裁撤官员，特别是在内地十省全面撤销了守巡道制，很快就因府州无人督察而出现诸多问题。于是，从康熙八年至雍正朝，诸道又根据需要先后复设。
　　第二次为统一道员品级。从明至清前期，各省道员职守相近而品级悬殊，乾隆帝认为于官制体统殊为未协，宜为变通。因而，乾隆十八年开始，守巡道不再挂藩臬二司衔，而直称道员，品级统一为四品。道员不兼藩臬二司衔后，其地位没有变化。
　　第三次为大量出现署理现象。署理，就是暂时代行某职务的意思。在咸丰、同治两朝，由于阶级矛盾和民族矛盾的激化和交织，朝廷不时委派布政使和按察使离开本职而在外甚至出省带兵作战。而藩臬二司是保障各省政务正常运转的最核心部门，不可须臾无人，于是，其本职便主要由道员署理。署理藩臬的道员一般都挂按察使衔，以便于向皇帝和中央各部报告有关情况。同时，为应对危局，也不拘常例地快速提拔了一大批有战功的人员；为解决财政危机，又大开捐纳之门，使相当数量的人员通过捐钱而获得道员身份。以上两类人，因其多数缺少行政经验，故在授其道员时先行署理，等考核合格后再正式授予道员职务。
　　第四次为兼管海关和外交。鸦片战争后，清廷被迫开放通商口岸并新设海关。道员本非处理藩务之官，因清廷久以天朝上国自视，强调与外夷交接中官阶对等，遂常用道员督理海关，处理通商口岸事务。又因守巡道管理一方，其协调和处理问题的能力远胜专门道而广被任用。守巡道还在外交谈判和斡旋中发挥重要作用。
　　守巡道的必要性
　　从以上叙述我们看到，守巡道的设置很有必要。当时交通不便、通讯落后，要保证省以下各级政府的政令畅通、吏治清明和机构有效运转，必须加强管理和督促。为此，其办法可有二：一是在省、府之间增设机构，二是省级官员常驻地方日常督察。显然，增设一级机构，即增加一个环节，而常驻督察，既可提高效率，又可节省各种成本，于是守巡道的设置便是不二选择。
　　守巡道的最鲜明特点是其设置、职责、任官等方面的灵活性。比如，除其基本职责外，常有兼职，即使是同一个职务，前后任职者的敕书内容可能都有不同，敕书所调整补充的职责，可对辖区政务起到查缺补漏的作用。比如，在任官上，因人职相洽，可低职高任。
　　守巡道由监司而后全面负责政务是势所必然。明朝三司的设立是为监督百官，而巡抚和巡按的常设，则是集中权力以办理各省政务。守巡道之所以在后期常驻本道，其意正如抚按常设各省一样。各道所有政务，道员必须全面负责，并及时向抚按报告。道员没有副官，只有属吏，其职责却是既要负责本道政务，又要考核辖区各官，于是，道员只能以简驭繁，以大促小，通过管理和督促最重要的政务以达事半功倍之效。
　　总的看来，守巡道不是省与府之间的一级机构，它与藩臬主官一样受抚按节制，是各省的派出官员，履行省对各地的监察和领导。守巡道存续长达500年之久，其间，加强了省对府州县的管理和监督，促进了上通下达，提高了政务运转效率。