沈岿：行政诉讼不止于“民告官”

　　新行政诉讼法实施在即，社会各界对重整的“民告官”制度，寄予大小不一、程度不同的期待。只是，必须在此重申，行政诉讼不止于“民告官”！
　　16年前，北大结业的博士生刘燕文因未取得博士毕业证书和学位证书，一纸诉状将北京大学和北京大学学位评定委员会告上法院。当海淀区人民法院受理此案、媒体竞相传播之时，一位著名的宪法学先贤私下以质疑口吻询问于我：“行政诉讼不是‘民告官’吗？！法院怎么能将学校作为行政诉讼被告呢？！”通过对相关条款的解释，对此前已经存在的田永诉北京科技大学案的介绍，以及对学校自治与司法干预之间关系的探讨，这位先贤很快理解并释然了。然而，从中亦可折射，无论法律业界内外，对行政诉讼法规范对象范围存在较为普遍的认知误差。
　　“民告官”说法有历史的基因，以其指代域外舶来的“行政诉讼”概念，更容易通过已有的文化积淀与传承，植入普通人民心目之中，获取哪怕是认识模糊的支持或响应。然而，在人民民主和法治国家观念驱动下促成的行政诉讼，与堂前击鼓、拦轿鸣冤等的“民告官”历史记忆或想象，有着截然不同的制度安排与实践。其中一个值得关注之处是，行政诉讼的规范对象不仅仅是属于国家机关系列、具备独立法律地位、由“官员们”充斥其中的行政机关，更包括行政机关以外的其他行使公共行政权力或管理公共事务职能的组织。
　　这一点于1989年颁布的《行政诉讼法》即已体现。该法第25条第4款规定，“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”换言之，该法的最初立法者早已意识到，当时，中国经历改革开放10余年，无论是作为计划时代的遗产，还是作为政企分开、政事分开的改革结果，相当一部分公共管理或服务职能，由行政机关以外的组织承担。若无视这个事实，仅将行政诉讼法的规范所指限于行政机关，就会形成一片“法治真空地带”。因为，上述公共行政组织与其管理或服务对象之间的纠纷，一般认为不属于典型的平等主体民事争议，不宜通过民事诉讼途径予以解决。假如行政诉讼渠道也被堵塞，法院对此类纠纷当事人紧闭大门，“司法正义应该可得”的法治要求，就无法实现了。
　　可见，《行政诉讼法》在制定之初，就明确“法律、法规授权的组织”（以下简称“授权组织”）可以作为被告，有效避免了法治荒地的出现。尽管在这块土地上的司法耕耘并非顺风顺水，哪些非行政机关组织的哪些行为引起的哪些纠纷，适宜作为行政案件来处理，经常会在裁判场所内外招致不少争论，但这一立法设计本身，引起了对行使公共行政权力的非行政机关组织的重视，为司法在此领域的探索提供了依据，为通过司法进一步使“授权组织”的公共管理或服务行为规范化提供了契机。以学校为行政诉讼被告的一系列案件，且不论学校胜诉抑或败诉，或多或少促进了学校管理的规范化和制度化，足可为例证。
　　更加重要的是，原本为考虑行政诉讼被告类型多样性和行政诉讼法适用范围周延性而创设的诉讼法概念，很快转变成对公共行政构造具有重要意义的组织法概念。继监督救济导向的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》以后，在规范行政权设置与运行导向的《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等大量制定法之中，授权组织屡现身影。纯粹“中国制造”的授权组织概念，成为中国行政法（学）重要的基础性概念，成为中国式行政主体理论的基石之一。而依据通行的学说，授权组织的形态主要包括事业单位、社会团体、行业协会、基层群众自治性组织、行政性公司等。当然，鉴于行政系统组织的复杂性，现实行政运转之中，本来不具有独立法律地位的“行政机构”，也因为特定领域法律、法规的授权，而得以自己名义行使职权，故授权组织的形态也有经过授权的行政机关内设机构和派出机构。
　　授权组织概念诞生10年之后，出于被告确定简易、当事人诉讼便利、权责主体一致等考量，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“若干问题解释（1999）”）拓延了它的意义和范围，也就是在“法律、法规授权”以外增加了“规章授权”。这一司法能动下的创举，只是在认定被告问题上，对事实存在的通过规章授权的行政组织构造活动的承认，并未彻底带来组织法意义上授权组织概念的巨大颠覆，尤其是在该解释之后，对行政许可、行政强制等行政权进行配置时，立法者没有受到该解释的影响，仍然更多地给“法律、法规”进行授权的资格。
　　授权组织概念虽然有重大历史价值，但在《行政诉讼法》之中，毕竟只是留在“诉讼参加人”一章，作为被告认定的关键性概念。该法其他条款皆未提及此概念，的确有体系不周全和不一致问题。此外，上述便利主义、功能主义驱动的司法创举，毕竟始终难以摆脱被诟病“篡夺立法”的阴影。这些形式上的缺憾，终究于2014年《行政诉讼法》首次修订之时得到补正。新法把授权组织概念转到“第一章总则”的第2条第2款，并肯认了“若干问题解释（1999）”的结果，明确“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”由于行政行为是贯穿整部法律始终的、不变的概念，延展的授权组织概念与行政行为勾连一起，也就有了同样的前后贯穿性，而不必像以往那样拘泥一隅。甚至，其隐含的意义空间还在于，一般地，规章有资格通过授权的方式进行公共管理或服务职能的配置，除非法律、法规另有禁止性规定或已经对如何配置作出明确规定。
　　新法看似轻描淡写的一笔，在旧法已经奠定的框架基础上，或许可以更好地应和改革开放三十多年后愈来愈强烈的公共治理的呼声。在“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”（中共十八大报告）的深入推进过程中，在“完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”（中共十八届四中全会决定）的过程中，在“建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道”（中共十八届四中全会决定）的过程中，“授权组织”的形式多样性只会更复杂。透过授权组织概念，透过行政诉讼法赋予司法对此类组织的监督职能，有助于对经历重大变迁的国家市场社会保持高度关切，既可警惕国家意志过分侵入市场、社会自治领域，又可防范公法主体被完全等同于私法主体而不受公法规束的“公法遁入私法”现象。
　　当然，欲达此理想目标，绝非易事。在不断接近目标的努力之中，绝不可能是平静无纷争的。旧法贡献授权组织概念之余摆出的法律解释和适用难题，仍然留存下来。其中，较为重要且彼此关联的问题有：（1）授权与自治。原理上，自治权并非国家授予，国家立法本质上是认可。若国家立法确有相关权能规定，尚可勉强解释为授权。若国家立法缺位，自治组织的管理或服务又有公共效果，当如何解释？（2）立法与契约。授权组织概念假定权力来源是立法，但绝大多数被认为是授权组织的，同时又被承认自治地位。具体的自治权能（如成员资格准入、惩戒、资源分配）可能并非国家立法明确，而源于性质为契约的章程、规程等。如何解释此类权力来源？（3）公法与私法。无论是基于立法还是源于契约，引起纠纷的具体权能究竟是否属于公法上的公共管理或服务，产生的纠纷究竟进入民事诉讼还是行政诉讼？（4）自治与干预。纠纷当事人将“授权组织”告上法庭，代表国家的司法借机进入组织自治领域，牵扯甚深甚广的自治与干预的关系如何处理？诸般难题，挑战本身还在重塑的行政诉讼司法者。