秋风：制订一个统一的土地征收条例

　　等待了一年后，《国有土地上房屋征收与补偿条例》终于有了相对确定的音信：国务院法制办公布了该条例的第二次公开征求意见稿。不论这一稿比上一稿有何增删，公布这一稿的行动本身就具有深远的政治意义。它表明，立法机关还是关注民意的，目前已经天怒人怨的拆迁制度还是有终结之期的。但愿这一次，在公开征求意见之后，它不至于再次被雪藏起来。
　　当然，这个征求意见稿确实仍有很大改进空间，最为关键的是两点。首先，应当确立自由交易优先原则。
　　“拆迁”是一个含糊其辞而充满暴力色彩的非法律词汇，一份极其重要的法规竟然采用这样的词汇，实为人类立法史上的奇观。
　　孔夫子早就说过，名不正则言不顺，征求意见稿用法理上可以成立的“征收”替代了它，这本身就是一大进步。但是，既然是征收，就需要按照征收的法理来立法。征收民众的财产、包括房屋、土地，固然是政府拥有的一项必要的权力，但是，这必然是一个仅在例外情况下才可行使的权力，因为征收是一种强制交易。正常情况下，即便是政府，即便是为了公共利益，也必须首先与民众进行自愿交易。只是在自愿交易无法进行，而公共利益确有需要的时候，政府才可以动用征收权。世界各国无不遵循这一原则。如果不确立这样的原则，政府就会无限制地扩大强制交易的范围，它就会成为市场秩序和社会秩序的破坏者。
　　为此，征收条例的总则章应当增加一条：“本法所规定的征收程序，只有在公共利益所需土地无法进行自愿交易的情况下，才可以启动。”这一规定意味着，公共利益绝不是启动征收程序的充分条件，相反，即便是为了公共利益，政府也必须首先与土地占用人按照一般商业交易原则进行交易。土地需用人在申请启动征收程序时，必须证明自己已进行过这方面的努力。
　　第二，应当制定一个统一的土地征收条例。这里有两个关键词：土地和统一。
　　《城市房屋拆迁管理条例》之所以使用“拆迁”这个非法律词汇，就是因为它不承认，政府或者拆迁人费半天劲所要获得的东西是土地，而是自欺欺人地把“房屋”作为拆迁的对象。问题是，既然房屋是要被拆迁的，那拆迁人、政府究竟在图些什么？
　　征收条例再也不能继续沿用这个故意混淆法律关系、遮蔽社会现实的概念了，应当明确，征收的对象是目前房屋所有权人所拥有的土地的产权。只有清晰地界定了这一点，整个征收制度才能够建立在合理而坚实的法律基础上，也才与社会现实、与民众的意识合拍。为此，条例的标题就应当进行修改，从“房屋征收与补偿条例”，改为“土地产权征收与补偿条例”。
　　有人说，在中国，城市房屋所有权人不拥有土地所有权，所以征收就不涉及土地产权。这是无知之谈。《物权法》已确认一个基本法律原则：所有类型的权利都是平等的，对于土地，政府拥有的所有权和房屋业主拥有的建设使用权是平等的。拥有所有权的政府绝不能无视居民的建设使用权。从现代法理角度看，建设使用权甚至优先于所有权。如果确有公共利益需要，政府必须通过法定程序，征收居民已经享有的国有土地的建设使用权。在这里，政府是以公共管理者角色出现的，它对土地的所有权根本就是一个不相干的东西。
　　明确了征收的对象是土地的产权，征收条例也就可以扩大其覆盖的范围，从城市的国有土地，扩展到乡村的土地。而把乡村土地纳入到征收范围内予以规范，已经成为一件刻不容缓的事情。
　　从某种意义上说，现在废除《城市房屋拆迁管理条例》，针对城市制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》，已经没有多大现实意义了。因为，在大多数城市，大规模的城区拆迁已经完成了，政府已经把整个城市拆了一个遍。
　　最近两年，各地政府新获得的土地主要来自城市郊区的农村集体土地。像去年促成立法机关制定征收条例的上海居民用自制燃烧弹对付拆迁者，和唐福珍自焚事件，都发生在郊区的农村集体土地上。今年以来，各地政府则大规模地撤村并镇，拆除村落，推动农民集中居住。在这里，政府大量使用拆迁手段，而存在大量不公正现象，政府针对农村土地的活动亟需规范。
　　征收条例理应对此作出回应，如果确认征收的对象就是土地产权，则征收条例也完全可以覆盖农村土地。如果征收的对象都是土地的产权，则这个产权究竟关涉国有土地还是农村集体土地，根本就不重要。其本质都是政府基于公共利益之需，以某种强制性手段，购买民众拥有产权的土地。
　　联系到上面讨论的第一点，把乡村土地征收划入征收条例调整的范围，也可以受到这样一个效果：征收农民土地同样应当是一个例外。现在土地冲突到处蔓延的根源在于，政府强制农民交易是常态，征收条例或可对此做一限制。
　　（原载《南方都市报》）