马岭：修宪建议：国家安全委员会应当入宪

　　
　　2013年11月中共十八届三中全会的《决定》明确提出，要成立“国家安全委员会”，为此，笔者建议修宪，将国家安全委员会纳入宪法规范。
　　
　　一、修正案的内容
　　建议在宪法中设专条、分两款规定国家安全委员会的内容。
　　第一款：国家主席领导国家安全委员会的工作，担任国家安全委员会主席，并对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。
　　第二款：国家安全委员会的地位、职权、组成由法律规定。
　　
　　二、增设修正案的理由
　　其一，1982年宪法设置的国家主席是虚位的，如果说赋予国家主席部分外交实权尚需修宪的话（2004年的第28条宪法修正案增加了国家主席“进行国事活动”的权力），那么在国家主席下设置国家安全委员会这样一个专门机构，就更应启动修宪机制，因为这意味着宪法中国家主席体制的重大变化国家主席由虚权变为半实权。这一变动不仅涉及国家主席职权的虚与实，还涉及国家主席与最高权力机关之间关系的调整（1982年宪法未规定国家主席向最高权力机关负责并报告工作，学理上的解释主要是缘于其虚位性质）。国家安全委员会的设置既然涉及我国国家元首制度如此重要的变化，就应当通过修改宪法的方式予以确认。
　　其二，三中全会的《决定》在性质上属于党的文件，其提出的政策、措施要进入国家制度领域还需经过宪法、法律转化为国家的宪法制度、法律制度。国家设置安全委员会是十分必要的，将其设在国家主席之下也符合中国目前的实际需要，具有实质正义性；但法治国家中的权力还要求有形式正义，即一切国家机构皆需依宪依法而设立，一切国家权力皆需依宪依法而行使，形式合法是法治的基本要求。
　　其三，中国共产党在从革命党向执政党转变的过程中，需要将党的意志通过宪法和法律转化为国家意志，这将有利于加强党的执政地位（而不是削弱这一地位）。执政党依法治国、依法办事不仅利国利民，而且利党，是新形势下执政党建设的重要措施和内容，也是执政党执政合法性的重要表现。
　　
　　三、修正案的形式
　　现行宪法涉及国家主席职权的条文主要是第80条和第81条。第80条规定了国家主席对内的职权：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。”第81条规定了国家主席对外的职权：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”（其中“进行国事活动”为2004年修正案增加的内容）。
　　目前如果增加关于国家安全委员会的修正案，可有三种形式：一是加在第80条之中，增设一款作为该条第二款；二是加在第81条之中，增设一款作为该条第二款；三是在第80条、81条之后增加一条，独立成一条文。
　　笔者认为第三种形式较妥。因为修正案若加在第80条中作为该条第二款，似将国家安全委员会的职权限于对内职能方面，而事实上国家安全委员会不仅有对内职能，还有对外职能；修正案若加在第81条中作为该条第二款，又似将国家安全委员会的职权限于对外职能方面，而事实上国家安全委员会不仅有对外职能，还有对内职能，因此这两种形式都有一定的片面性。而将修正案的内容独立成为一条，与第80、81条并列，则其职权将不限于对内或对外的某一方面，与事实上国家安全委员会将要发挥的作用较为吻合。
　　国家安全委员会的具体职权范围应包括哪些，还需作深入研究，可在修宪之后交由法律（如《国家安全委员会法》）作出具体规定，宪法不必直接涉及。因此修正案中可只做原则性规定：“国家安全委员会的地位、职权、组成等内容由法律规定。”这样将来如果需要对其作出调整，其修改或解释程序也较为简便。