陈弘毅：香港居民享有社会福利的权利：“综援案”的法律观点

　　香港终审法院在12月17日于《孔允明案》的判决，使中国内地来港的新移民享有的社会福利方面的权利成为香港舆论的关注点。本文旨在分析这个判决的法理观点，希望能有助于社会人士进一步讨论有关问题和评估这个判决的影响。我会提出以下的论点：虽然本案确属于香港终审法院积极行使其“违宪审查权”的例子之一，但终院在本案中所表现的立场并非十分激进，本案确立的法理原则对香港现有社会福利制度和政策的冲击估计是有限的。
　　《基本法》第36条规定“香港居民有依法享受社会福利的权利”，终院在本案作出判决之前，此条文并未曾被法院采用为用以审查以至推翻香港政府所实施的社会福利政策或措施的法理依据，主要是由于享受社会福利的权利的内容和范围难以由法院清晰界定，故法院会尊重政府就有关问题作出的决策。在法理层面，终院在《孔允明案》的判决的重大突破是，终院认为《基本法》第36条应与第145条（关于政府可“在原有社会福利制度的基础上制定其发展、改进的政策”）放在一起作合并解释，其结果是第36条保障香港居民在1997年《基本法》开始实施时根据当时的有关政策享有的社会福利的权利，1997年后，如有关权利被削减，法院可根据“比例原则”（或译为“相称性原则”，即proportionality）对有关的政策改变进行审查（即一般所谓“司法覆核”或“违宪审查”），法院如认为政府对有关权利的削减并无足够理据，便可裁定它为违宪和无效。
　　在本案中，受到司法审查的政策调整是政府在2004年作出的决定，把原来新移民来港定居一年后便有资格申请“综援”的政策中“一年”的规定，改为“七年”。终院认为这个对于在1997年已存在的有关权利的削减“明显地没有合理基础”，而且与通过取得“单程通行证”从内地来港定居以实现家庭团聚的移民制度背后的目标相矛盾。终院又认为政府在本案中未有提供足够数据证明，此项政策调整真正有助于维持香港的社会保障制度在财政方面的可持续性。因此，终院最终裁定此政策调整为违宪和无效。
　　不少社会人士就这次判决对香港现有社会福利政策的可能冲击表示关注，我认为无需过份担心，因为这个判决的以下几点显示它的法理观点并非十分激进。首先，这个判决并不明示或暗示香港永久性居民和其他居民（如居港未满七年的新移民）在社会福利方面的权利必须平等。第二，本判决的法理原则只适用于在1997年已经存在、而在后来被削减的社会福利方面的权利。第三，即使是在1997年已经存在的与社会福利有关的安排，也并非一定受到《基本法》第36条的保障，因为终院在本案判词明确指出，由于“综援”涉及的是最基本的生活条件的保障，它明显属于第36条保障的范围，至于有什么其他社会福利措施也受到第36条的保护，终院在本案中并无表示其意见。最后，终院在本案的判词中表明，第36条所保障的社会福利的权利，并非类似人身自由、言论自由等基本权利，法院在审查涉及社会福利的权利的政府政策时，会给予政府相当宽阔的酌情决定权，除非有关政策根本并不促进正当的社会政策目标或明显地缺乏合理依据，否则法院还是会尊重政府在制定社会政策上的裁量权，而不会通过司法覆核作出干预。
　　最后，由于本案涉及香港政府对于从内地来港的新移民的政策，一些社会人士提出香港入境当局是否应享有对这些移民来港的审批权的问题。在这方面，《基本法》第22条规定，从内地来港“须办理批准手续”，来港“定居的人数由中央人民政府主管部门征求香港特别行政区政府的意见后确定”。由此可见，《基本法》并无否定香港特区政府参与审查和决定任何一名内地居民能否移民香港的可能性，就此问题，我们完全可以作进一步的研究。
　　附：“综援案”案情简介，转自香港终审法院网站。
　　香港终审法院
　　本摘要由终审法院司法助理拟备，
　　并非判案书的一部分。
　　判案书可于下述网址取阅：h
　　ttp：legalref。judiciary。gov。hklrscommonjujudgment。jsp
　　新闻摘要
　　孔允明对社会福利署署长
　　终院民事上诉2013年第2号
　　（原高等法院上诉法庭民事上诉2009年第185号）
　　上诉人：孔允明
　　答辩人：社会福利署署长
　　主审法官：终审法院首席法官马道立、终审法院常任法官李义、终审法院常任法官邓国桢、终审法院非常任法官包致金及终审法院非常任法官范理申勋爵
　　下级法院法官：高等法院原讼法庭法官张擧能（高等法院首席法官张擧能当时职衔）；高等法院上诉法庭副庭长司徒敬、原讼法庭法官林文瀚及原讼法庭法官鲍晏明
　　判决：本院一致裁定上诉得直
　　判案书：由终审法院常任法官李义颁发主要判词；由终审法院非常任法官包致金另颁发同意判词
　　聆讯日期：2013年11月18至19日
　　判案书日期：2013年12月17日
　　法律代表：
　　资深大律师陈文敏先生及大律师潘熙先生（由法律援助署指派、邓王周廖成利律师行延聘）代表上诉人
　　御用大律师Pannick勋爵及大律师陈乐信先生（由律政司延聘）代表答辩人
　　摘要：
　　1、2005年11月，上诉人获中国大陆当局签发单程证来香港与丈夫定居。丈夫在她来港后翌日逝世。2006年3月，上诉人申请综合社会保障援助（下称综援）。社会福利署署长（下称署长）拒绝她的申请，理由是自2004年1月1日起，所有综援申请人按规定必须已居港至少七年。2004年之前，综援申请资格在居港条件方面是居港一年。署长亦拒绝就上诉人的情况行使酌情权宽免该项居港规定。上诉人就署长拒绝批予综援向社会保障上诉委员会提出上诉。该项上诉被驳回。
　　2、上诉人提出司法覆核，质疑综援计划下的七年居港规定是否符合宪法。原讼法庭及上诉法庭均裁定该项规定合宪。上诉人继而向终审法院提出上诉。
　　3、终审法院一致裁定上诉人的上诉得直，并宣布该项七年居港规定属违宪。根据《基本法》第36条，香港居民有权按照综援计划于1997年7月1日的情况（连同一项居港一年的限定条件），享受综援计划下的社会福利待遇，但政府有权依据按照《基本法》第145条而制定的政策，修改该等待遇。然而，任何其后对该等权利的限制，必须受到法院在宪法层面的覆核，而法院在覆核时将对有关限制进行相称性的分析。对权利的限制必须与贯彻一项正当目的有合理关连，而对权利的侵犯不能明显地没有合理基础。
　　4、政府声称引入该项七年居港规定，正当的目的是爲了节约金钱，以确保社会保障制度可长期维持。终审法院裁定此项声称不成立。该项七年居港规定抵触两项重要社会政策，即（i）签发单程证以便家庭团聚的政策，以及（ii）目的为使老化人口年轻化的人口政策。此外，有关证据显示藉引入该项居港规定而节约到的金钱款额微不足道，由此导致本院断定该项七年居港规定，与政府所声称的目的，即确保社会保障制度的可持续性，并无合理关连，或是一项明显地没有合理基础的措施。
　　
　　注释：
　　在香港，“综援”金是政府提供给没有收入或收入不足以维持最基本生活开支的人士的一种社会保障措施。笔者注
　　
　　陈弘毅，香港大学法学院教授。
　　来源：《紫荆论坛》2013年9月号