田飞龙：还户籍以平等：城乡与地区的“纠缠”

　　2013年伊始，全国政法工作会议将户籍制度改革列为年度四项重点工作之一。与这一全国性的政法工作规划相呼应，广东继续深化以积分制为基本模式的户籍制度改革，上海等地也在探索户籍新政。从近些年户籍制度改革的方向来看，基本上循着城乡基本公共服务均等化的轨道前进，致力于打破新中国成立以来计划体制下的城乡二元户籍模式，建立城乡一体化体系。
　　目前的工作重点和讨论范围集中于城乡维度，但对同样影响户籍平等的地区维度则关注不足，二者尽管可能存在交叉，但并不重合。户籍制度改革的最终目标在于解除附着于户籍“身份”上的、缺乏可普遍化之正当基础的特权性福利，保障迁徙自由，实现户籍管理与福利配置上的“国民待遇”。因此，完备的户籍制度改革应同时反对城乡维度上的“城市中心主义”和地区维度上的“地方保护主义”。
　　就城乡维度而言，“农民工”是二元户籍模式与快速城市化进程互动的结果，他们高达数亿，分布数十省，在制度身份上是“农民”，在工作性质上是“工人”，在日常行政管理上是“新市民”。但是宪法与法律体系没有给如此庞大的群体以正式的法律地位，这是中国法律体系面临的重大挑战之一，因为如此庞大的群体处于法律的有效识别与安置之外，仅仅依赖不稳定的政策予以处理。
　　农民工构成了户籍制度改革的强大压力，他们身份的模糊性以及对城市的实际贡献迫使城市当局逐步采取“承认”和“吸纳”的立场。尽管如此，对于这些“新市民”而言，他们的市民化与城市原住民之间依然存在天然的不平等：一方面，城市福利对他们的开放是缓慢和缺乏实质性的；另一方面他们必须通过竞争性的“积分制”或“人才标准”才能入户。中国各地的城市入户条件更具实质性，更为严苛，且存在指标性控制，这与国际通行的满足非实质性的居住事实条件即予以自动登记的模式存在较大差距。户籍改革固然需要考虑节奏和成本，但其方向必须是条件的非实质化和登记的自动化。依此来看，“积分制”也只能是一种过渡性安排。
　　为何还要强调户籍不平等的地区维度呢？这是因为人口迁徙不仅仅发生于城乡之间，也发生于中小城市和大城市之间。实际上，由于中国地区发展的极不平衡，逐渐形成了“特权城市”现象，这些城市所具有的稀缺性公共资源（如高教资源）是其他城市无法比拟的。有时，户籍的地区差异甚至要大于城乡差异，比如一个上海市的农村户口的平均福利可能要远远超过一个中小城市的普通市民。
　　面对这些超大型的特权城市，全国的其他地方几乎都是“农村”。近年来在这些城市流行的房屋“限购令”就是户籍不平等之地区维度的体现。因此，即使户籍的城乡一体化已经实现，户籍的地方保护主义依然可能存在，因为特权总是在寻求最后的堡垒。如何破解户籍不平等的地区难题呢？这需要在制度上厘清公民福利分配上的中央与地方责任，确定哪些是必须由中央政府提供的最低限度的公民基本福利，哪些是适合由地方政府提供的、限定于地方户籍人口范围内的特定福利。
　　如果是中央政府的福利责任，则地无分南北，人无分老幼，均应方便获得中央政府提供的福利，地方政府则承担由法律确定的协助义务，溢出成本由中央政府予以补贴。中国的户籍不平等是城乡与地区双重叠加的结果，与中央高度依赖地方承担公民福利责任的不作为取向关系密切。
　　（本文原载《法制晚报》2013年1月20日，作者系北京航空航天大学高研院助理教授，法学博士）