马岭：关于监察制度立法问题的探讨

　　内容摘要：成立与“一府两院”地位平行的监察委员会，这不仅涉及宪法的修改，而且在修宪之后还需要相关配套法律跟上，通过立法保障监察制度改革的顺利进行。除了有必要将《行政监察法》修改为《国家监察法》外，还需要制定《监察委员会组织法》。制定《监察委员会组织法》时，必须从立法技术上处理好该部法律与宪法、监察法和其他法律之关系。
　　关键词：监察制度改革；监察委员会；监察立法；监察委员会组织法；宪法修改
　　成立与“一府两院”地位平行的监察委员会，这不仅涉及宪法的修改，而且在修宪之后还需要相关配套法律跟上，通过立法保障监察制度改革的顺利进行，“有必要制定《国家监察法》，修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等法律法规。”〔1〕笔者认为除了有必要将《行政监察法》修改为《国家监察法》外，还需要制定《监察委员会组织法》，这两部法律虽都是规范监察制度的基本法律，但还是有所差别，难以相互替代。
　　一、各中央级国家机构基本上都有自己的组织法
　　在中央国家机构中，人大有人大组织法，国务院有国务院组织法，法院有法院组织法、检察院有检察院组织法，既然监察委员会在地位上与“一府两院”平行，那么，它也应当有自己的组织法。法治的一个重要特征是制度的统一性，而不要轻易有“例外”，如果确实需要特别对待，则需要说明理由以证明其合理性。为什么人大、国务院、法院、检察院都有相关的组织法，而监察委员会却没有？是因为监察委员会更重要还是相对不太重要？从它与“一府两院”的地位平行来看，应该是同等重要的，那么就应该适用基本同等的法律结构而不宜“与众不同”。
　　在中央一级国家机构中，唯一没有组织法的是中央军事委员会，〔2〕如果监察委员会不制定自己的组织法，会让人联想到它是否与中央军事委员会属于同类机构？其内部是否也实行军事化管理？从而引起对监察机构的种种误解。监察机关的性质与军事机关应该是明显不同的，监察委员会应当是反腐败、保卫人权的国家机构，具有鲜明的民主性，这与我国古代的监察制度有本质区别。我国古代的监察体制虽有一些有益的经验，如明朝将监察权力一体化，集中并加强了监察权，且有关监察制度的法律体系相当完备，〔3〕我们今天建立国家监察委员会也是为了整合反腐败资源力量，形成集中统一、权威高效的反腐败体制，但专制社会中的监察权主要是皇帝的“耳目”，加强监察权的最终目的是为了加强皇权，而在一个人民民主的国家里，监察权的最终目的是为了保障廉洁政府，让政府更好地为人民服务而不是为皇权服务，是为了保障人权而不能牺牲人权。〔4〕
　　二、监察部没有《组织法》不等于监察委员会也可以没有《组织法》
　　我国目前没有一部监察部门的《组织法》，是因为过去监察机构属于行政系统，设在政府内部，即在国务院下设立监察部，省、县级政府下设立监察厅、监察局，这样有《国务院组织法》、《地方人大和地方政府组织法》规范即可。但现在监察委员会不再是政府机构内部的组成部分，而是与政府平行的、高规格的国家机关，地位突出，身份显赫，因此它应当同其他的国家机关人民政府、人民法院、人民检察院一样，在组织体制上由全国人大专门制定组织法为其搭建框架，确定原则，规划权力，限制任期，而不应只享受“一府两院”的地位，却在法律规制方面搞特殊待遇。〔5〕监察机关地位的上升（由原来的监察部上升到国家级的监察委员会）也应该伴随着法律规格的提高，为此我们要正视监察委员会的这种法律地位，给以其应有的法律待遇，应该为监察委员会建立一个法律群，像两院那样，既有相关组织法，又有相关的行为及程序法，分别规定其组织体系、领导体制、监督对象、人员配备以及手段措施、活动程序等等，这样才配得上监察委员会的宪法地位，才有利于实现国家治理体系和治理能力的“现代化”。
　　作为主要约束国务院下属监察部的《行政监察法》是全国人大常委会制定的；将来，作为主要规范国家监察委员会及其监察体系的《监察委员会组织法》、《国家监察法》则应由全国人大制定，属于基本法律。之后全国人大常委会还可以制定有关监察制度的其他法律，〔6〕监察委员会也可以自己制定相应的实施细则，〔7〕从而构成我国法律体系的一个新的子系统，而《监察委员会组织法》在这个法律系统中将起着奠基的作用。
　　三、《监察委员会组织法》与《国家监察法》是两种类型的法律
　　也许有人认为，制定一部《国家监察法》就可以了，把监察机关的组织制度、活动原则等内容与监察制度的手段和程序等内容规定在一部法律里，没必要再制定一部《监察委员会组织法》。如在目前的《行政监察法》中，既有第二章《监察机关和监察人员》、第三章《监察机关的职责》、第四章《监察机关的权限》等组织法内容，也有第五章《监察程序》、第六章《法律责任》等操作性规范，《国家监察法》按照这个结构，对相关内容加以扩充、丰富即可。
　　但法律体系内部是有分工的，即使在同一个子系统中，由于其调整对象的差异，也应有所不同。《监察委员会组织法》是关于监察制度的组织法，《国家监察法》是关于监察制度的行为法，在性质上有明显差别，不宜将这些内容混在一部法律之中。如在台湾地区实行的“五权分立”体制下，也是既有一部《监察院组织法》（对监察院的权力来源、人员资格、职权以及内部体制作出规定）、也有一部《监察法》（对监察权的类型以及各类权力行使的方式、程序等等作出规范），为此我们不仅要借鉴古代的监察经验，也要吸收现代的法治理念。要为中央级别的《国家监察法》而不是过去的《行政监察法》设计法律体制，就不仅要扩充相关内容，而且其结构上也要作出调整，应由《监察委员会组织法》专门规范监察组织、体制、成员、职权以及活动原则，如监察机关内部机构的设立及其分工（包括自我监督机构的设置），有关监察工作的原则（公开化原则、独立监察原则的具体内容）以及监察委员会的监督、调查和处置权等权限的确定。再由《国家监察法》专门规范监察权的行使过程，如监督、调查和处置权的具体手段，有权采取的措施种类及其程序，如果需要设置新的法定调查措施（如“留置”），其时限最长不能超过一定期限，〔8〕如果监察委员会的“调查活动包含了侦查，并且在程序上与检察院的审查起诉阶段相衔接，那么公职人员接受调查时就应当允许辩护律师介入。”〔9〕此外还有对监察巡视制度中的巡视人员、巡视对象、巡视单位的规范，“监察公开原则”的落实“可以借鉴法院、检察院办案全程录音录像的做法，规定监察委员会采取调查措施时应当全程录音录像。这样既有据可查，又便于接受监督”，〔10〕等等，这些都应该是《国家监察法》的内容而不属于《监察委员会组织法》的内容。〔11〕
　　关于《监察委员会组织法》与《国家监察法》的立法顺序，从法理上说，应该是相关组织法在前，有关行为法在后，先搭建权力体制框架，后开展权力活动。但实践中也有二者同时出台的，如1979年《法院组织法》、《检察院组织法》与《刑法》、《刑事诉讼法》是同时公布的（1979年召开的五届全国人大二次会议通过），〔12〕法院、检察院办案当然需要《刑法》、《刑事诉讼法》这样的法律依据，但更需要《组织法》这样确定自身合法性、也规范自身活动原则的法律制度。在监察委员会的立法问题上，笔者认为以先制定《监察委员会组织法》、再出台《国家监察法》为好，其次也可以同时制定公布《监察委员会组织法》和《国家监察法》，但不宜先产生《国家监察法》、再产生《监察委员会组织法》，更不能只制定《国家监察法》、而不制定《监察委员会组织法》。
　　四、《监察委员会组织法》与宪法的关系
　　“国家监察委员会”作为“一府两院”之外的行使第四种权力的国家机关，涉及国家政体制度的变革，其建立需要修宪立法，其顺序应该是先修宪、再立法修法，这毋庸置疑。但在内容上如何区分宪法和法律的界限，哪些内容应由宪法规定，哪些内容应由《监察委员会组织法》规定？还有待进一步明确。
　　监察委员会的性质、地位、组成、任期、领导体制、会议等等，很明显是宪法问题，监察机关与其他国家机关的关系，如与人大的关系（由人大产生受人大监督）、与政府的关系（政府公务员是其监察的主要对象）、与法院尤其是与检察院的关系（与检察院的协调衔接）等等，其基本原则也应由宪法予以确定，这些都应纳入修宪计划，对此《监察委员会组织法》不宜再重复规定。
　　在这方面，一府两院组织法的一些经验教训值得认真总结反思。以两院组织法为例，它们是三十多年前公布的，与之同时公布的五个法律被誉为我国法制改革的破冰之举，具有划时代的伟大意义。但今天看来，它们在立法技术上存在着与宪法条文重合的弊端，如宪法第130条规定：“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。”《检察院组织法》第2条第1款重复了这一规定；宪法第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《检察院组织法》第9条重复了这一规定；该法第三章对各级检察长的任免和任期的规定也是重复宪法的相关内容，等等。〔13〕这种重复混淆了宪法和法律的界限，把宪法问题和法律问题搅在一起，不仅浪费立法资源，而且给宪法和法律的实施带来许多麻烦，这一弊端在制定《监察委员会组织法》时应予以克服。
　　当然，两院组织法也有一些好的经验值得借鉴，其中许多条文将宪法的有关规范具体化了，如宪法第130条肯定了“地方各级人民检察院”的地位，《检察院组织法》第2条第2款将地方检察院具体确定为三级，并规定了相关派出机构的设立；又如宪法第132条规定了检察院上下级之间的“领导”关系，《检察院组织法》第3条进一步规定了检察院内部的结构：“设检察长一人，副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作”，并设置了“检察委员会”，规定了其运作体制；此外《检察院组织法》还规定了检察院的任务（第4条）、职权（第5条）、检察权行使的一系列原则（第6、7、8条），《检察院组织法》第三章对工矿区、农垦区、林区人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员的任免以及助理检察员和书记员的任免等，这些都是宪法没有写、而由《检察院组织法》来规范的，它们是宪法相关规定的具体化，这种权力配置的模式可以在制定《监察委员会组织法》时予以借鉴。《法院组织法》亦同样有可供借鉴的地方，如它较为详细地规定了法院的任务、内部实行合议制和审判委员会制度、两审终审制、回避制度、审判人员和相关人员的产生和资格限制等等，这些也是宪法没有涉及的内容；此外，它把宪法中规定的相关原则也进一步具体化了，如把宪法第125条规定的“公开审判”原则具体化为“人民法院审理案件，除涉及国家机密、个人隐私和未成年人犯罪案件外，一律公开进行”（第7条），把宪法第125条规定的“辩护”原则具体化为“被告人除自己进行辩护外，有权委托律师为他辩护，可以由人民团体或者被告人所在单位推荐的或者经人民法院许可的公民为他辩护，可以由被告人的近亲属、监护人为他辩护。人民法院认为必要的时候，
　　可以指定辩护人为他辩护”（第8条），等等，这些处理宪法和组织法关系的“先例”对制定《监察委员会组织法》同样具有启发意义。
　　注释
　　〔1〕马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2017年第1期。
　　〔2〕但已经有人呼吁，应尽快制定中央军事委员会组织法，理顺军事领导机制架构，分清权责。人民网强国论坛，2017年1月17日访问。在依法治国的时代，任何国家权力都应该由法律授权和规范，法律对权力的方方面面应实行全覆盖。
　　〔3〕明代统治者吸取“元亡于吏”的教训（认为“元亡之因”系纲纪松弛，官吏放纵，酿成民变），实行重典治吏的政策，继而对监察体制进行了重大改革，“在相当长的时间里维系了国家机器的正常运转和社会的稳定和发展。”张晋藩著：《中国监察法制史稿》，商务印书馆2007年版，第385、395、488、419454页。
　　〔4〕从这意义上说，监察委员会的名称叫“人民监察委员会”比叫“国家监察委员会”更好，这样不仅与人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院保持一致，而且特别强调了人民性。其他中央机构之前的定语都是“人民”而监察委员会之前的定语却是“国家”，与唯一没有冠之以“人民”的中央军委类似，这容易引起人们对于新机构的一些猜疑。
　　〔5〕长期以来党内的纪委工作公开性是不够的，直至2013年3月13日中纪委才“为方便群众举报，将纪检监察工作程序图示化公开，并公布机构设置。”“根据此次公开的信息，纪检监察机关查办案件的工作程序有五步，即受理、初步核实、立案、调查、移送审理。”《中央纪委首次公开内部机构设置》，财新网2013年03月14日。2017年1月8日中央纪委才公布《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，中央纪委监察部网站客户端2017年1月20日。今后党的纪律检查委员会与国家的监察委员会将合署办公，而作为国家政权机关的监察委员会，其组织架构、活动程序应该完全法律化、公开化。
　　〔6〕这方面有先例可循，如我国的《检察院组织法》第2条最后一款规定：“专门人民检察院的设置、组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”
　　〔7〕这方面有域外经验可供借鉴，如台湾的《监察法》第31条规定“本法施行细则由监察院定之。”
　　〔8〕马怀德教授认为留置的期限“最长可能不会超过三个月”，参见马怀德文：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，载于《国家行政学院学报》2017年第1期。
　　〔9〕陈光中：《监察体制改革需启动系统修法工程》，财新网20170117。
　　〔10〕同前注8
　　〔11〕有的法律如公司法既是组织法又是行为法，它既规定公司的组织结构形式，如股东（大）会、董事会、监事会的组织形式，也规定公司的一些行为方式，如股份的发行和转让等等。但这是相对低位阶的法律，不宜适用于国家政体级别的组织机构。
　　〔12〕同时通过的还有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》以及《中外合资经营企业法》，1979年7月1日通过，7月6日公布。
　　〔13〕《法院组织法》也有类似的问题，如《法院组织法》第1条与宪法第123条、第4条与宪法第126条、第16条与宪法第127条都是重复的。