严泉：孙中山“五权宪法”思想：理论透视与历史实践

　　摘要：“五权宪法”在理论来源上，秉持一种开放的政治立场，融合中西政治智慧。1936年5月5日颁行的“五五宪法草案”，虽然在形式上具备“五权宪法”的框架，但其确定的政体制度却是“强总统制”。“五权宪法”思想在中国的政治实践，主要有两次，一是抗战后中国短暂的民主化，二是1987年“解严”后台湾地区的民主化。特别是台湾地区的民主转型，近20年来经过七次“修宪”，政体制度经历了从名义五权到实质三权的演变。
　　关键词：孙中山五权宪法政治智慧历史实践
　　孙中山先生认为，三民主义与美国林肯总统提出的“民有、民治、民享”的政治理论是相同的，是对中国传统的“劳心者治人，劳力者治于人”观念的否定。至于宪法理念，孙中山指出：“宪法就是一个大机器，就是调和自由和统治的机器。”〔1〕165
　　为此，“五权宪法”思想以“权能分开”为基础，强调“人民有权，政府有能”。“政权”为“权”，分为选举权、罢免权、创制权与复决权，由人民通过国民大会行使，国民大会为政权机关。“治权”为“能”，包括立法权、行政权、司法权、考试权与监察权，分别由立法院、行政院、司法院、考试院与监察院行使，五院为治权机关，对国民大会负责。
　　这一思想表明国家政权源自于人民的授权，人民是国家权力最终决定者，这与西方国家的“人民主权”原则如出一辙，体现了近代以来广泛传播的民主政治原则。
　　一、“五权宪法”思想来源的中西智慧
　　孙中山在设计“五权宪法”时，其指导思想就是融合中西政治智慧，秉持一种开放的政治立场。在1924年4月20日“民权主义”第五讲里，孙中山就说：“中国从前实行君权、考试权和监察权的分立，有了几千年；外国实行立法权、司法权和行政权的分立，有了一百多年。不过外国近来实行这种三权分立，还是不大完全，中国从前实行那种三权分立，更是有很大的流弊。我们现在要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权加入中国的考试权和监察权，连成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府。像这样的政府，才是世界上最完全最良善的政府。国家有了这样的纯良政府，才可以做到民有、民治、民享的国家。”〔2〕493
　　如果说借鉴欧美国家三权分立学说，对于当时主张向西方学习的中国人来说不难理解。但是为什么要重视中国的政治传统呢？要知道辛亥革命的根本目标就是要推翻帝制，而新文化运动更是以打倒孔家店为己任。对此，孙中山的理由是中国的国情。在他看来，“中国几千年以来，社会上的民情风土习惯，和欧美的大不相同，自然也是和欧美不同，不能完全仿效欧美，照样去做如果不管中国自己的风土人情，便像学外国的机器一样，把外国管理社会的政治硬搬进来，那便是大错中国今日要实行民权，改革政治，便不能完全仿效欧美，便要重新想出一个方法。如果一味的盲从附和，对于国计民生，是很有大害的。因为欧美有欧美的社会，我们有我们的社会，彼此的人情风土，各不相同。我们能够照自己的社会情形，迎合世界潮流做去，社会才可以改良，国家才可以进步。如果不照自己社会的情形，迎合世界潮流去做，国家便要退化，民族便受危险。”〔1〕132133
　　“五权宪法”在制度设计上确实体现出中国特色，主要是增设监察权与考试权。孙中山认为：“不过外国从前只有三权分立，我们现在为甚么要五权分立呢？其余两个权是从甚么地方来的呢？这两个权是中国固有的东西。中国古时举行考试和监察的独立制度，也有很好的成绩，像满清的御史，唐朝的谏议大夫，是很好的监察制度。举行这种制度的大权，就是监察权，监察权就是弹劾权。外国现在也有这种权，不过把他放在立法机关之中，不能独立成一种治权罢了。至于历代举行考试，拔取真才，更是中国几千年的特色。”〔1〕133
　　孙中山虽然认为不可完全仿效欧美政治制度，但是对于其中良善内容还是强调要借鉴。“虽然不能完全仿效欧美，但是要借鉴欧美，要把欧美已往的民权经验，研究到清清楚楚。因为欧美民权虽然没有充分发达，根本解决，但是已经有了很多的学者，对于民权天天去研究，常常有新学理的发明；而且在实行上也有了一百多年，所得的经验也是很多的。那些经验和学理根本上都是应该拿来参考的。如果不参考欧美已往的经验学理，便要费许多冤枉工夫，或者要再蹈欧美的覆辙。”〔1〕163165不难看出，作为一位政治家，在对待中西政治传统时，孙中山的立场是非常理性务实的，较为重视历史经验与中国国情，而不是一味地重视政治宣传，作不切实际的制度设计。
　　二、“五权宪法”思想初试与党治“训政”
　　1928年8月11日，中国国民党二届五中全会通过《训政时期颁布约法案》，宣布“训政时期，应遵照总理遗教，颁布约法”，决定“训政时期之立法、行政、司法、考试、监察五院，应逐渐实施。”〔3〕543时任考试院副院长邵元冲指出：“训政为训练之政治，亦即‘教训’之政治。在此时期之中，由党负代行政权之责，以‘训练’或‘教训’民众，使能了解并运用民权，以暂臻于直接民权之实行。而奉行党之指导及执行党之方案以负对民众实行训政之责任者，则为行使治权之国民政府。故训练为宪政或直接民权之筹备，而宪政为训政完备以后，直接民权之实行。”〔4〕204205
　　为了标谤训政不同于专制，“五权宪法”理念在一些国民党人看来是非常需要的，而且是符合中国现实的。训政开始后不久，1928年12月1日在对中央军校教授部政治科的演讲中，立法院院长胡汉民认为：“我们这一次所定的各项法规，只能够引用总理五权宪法的意思，在制度上却还不能使五权完全独立。因为现在并没有到宪政时期，人民还没有能够自治，还没有运用四权选举权、罢免权、创制权、复决权的能力。现在是以党来训政，先在训政时期作一个五权的准备而已；一定要等到将来宪政时期，才能完成五权分立的办法。所以训政时期，政府虽有五院，并不分立，使它们有连锁的关系，容易进行。有些人不明白，以为宪政时期还没有到，怎么就有起五权宪法来呢？也有人以为监察之权，应该属于国民代表大会，立法委员也应该完全由人民选举。殊不知这些都是宪政时期的事，我们现在只是根据五权宪法的精神，成立五个机器，用这五个机器去表显全部的治权。”〔5〕3994008月15日，国民党二届五中全会宣言称，“实现法治之规模并决定迅速起草约法，预植五权宪法之基础。”〔3〕543
　　“五权宪法”理念在制度上的初次体现是1928年10月颁布的《中华民国国民政府组织法》。该法共7章48条，首次规定国民政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组成。组织法开宗明义就宣布：“中国国民党本革命之三民主义，五权宪法，建设中华民国，既用兵力扫除障碍，由军政时期入于训政时期，允宜建立五权之规模，训练人民行使政权之能力，以期促进宪政，奉政权于国民。兹谨本历史上所授予本党指导监督政府之职责，制定国民政府组织法。”〔6〕786
　　1936年5月5日颁行的“五五宪法草案”更是表明：“五权宪法至此已不再是一个抽象的理念，而逐步形成一整套国家体制的具体设计。概括起来，一是以“权能分离”作为理论基础；二是将“五权分立”具体化，成为行政、立法、司法、监察、考试五院政府的规划；三是更加明确地规定县一级行选举、复决、罢官、创制等直接民权，每县选国民代表一人，组成国民大会；四是国民大会代表全国人民行使政权，并授权政府行使治权；五是这样便可以防止议会专制和政府腐败，既实现直接民权，又实现“万能政府”。〔7〕
　　“五五宪草”虽然在形式上具备“五权宪法”的框架，但其确定的政体制度却是“强总统制”。总统主要有人事任免权、紧急命令权、紧急处分权、军事权、外交权、法律公布权、戒严解严权、赦免权、荣赏权、立法复议权等10种权力。在人事任免权方面，总统任命行政院长不必经过国民大会同意，行政院长对总统负责而不是对国民大会负责。行政、司法、考试三院院长由总统任命。总统任期从四年增至六年，可连任一次。关于紧急命令权，“总统有发布紧急命令及为紧急处分之权”、“总统得召集五院院长会议解决关于两院以上事项，及总统交议事项”等条文，又没有规定总统在行使紧急命令权和紧急处分权时须事先征得立法机构的同意。至于立法复议权，总统对于立法院之议决案，得于公布或执行前，提交复议。立法权对于前项提交复议之案，经出席委员三分二以上之决议，维持原案时，总统应即公布或执行之；但对于法律案、条约案，得提前国民大会复决之。
　　“五五宪草”的内容表明，五权宪法思想体现在政体制度设计上，立法权分立与被弱化，分别由国大与立法院、监察院行使，行政监督权的规定也含糊不清，缺乏操作性。司法院院长、副院长任期并不是终身，而是任期3年，并未规定连任不受限制。更为重要的是总统权力过大，制约不足。正如宪法学家萨孟武先生所说：“五种治权既然合作，则不能不有一个总枢纽，统制五权，使五权机关向同一目标活动，这个总枢纽就是总统。所以，总统是总揽五权的。”〔8〕26不难想象，训政时期的蒋介石大权在握，当然不会放弃总统实权，“强总统制”自然是其首选。在政治制度中，总统行政权力极大，立法权与司法权相当弱小，严重违背权力分立与制衡原则。这种总统制已经不是美国式的总统制，而是类似于近现代南美国家阿根廷的“超总统制”。与“五五宪草”中总统权力相似的是，阿根廷总统也有独立任免权、紧急命令权、绝对否决权等。“超总统制”的核心原则就是总统行政权力至上。
　　三、“五权宪法”思想实践与政治转型
　　从政治转型的视角观察五权宪法思想的实践，主要有两次，一是抗战后中国短暂的民主化，二是在1987年“解严”后台湾地区的民主化。
　　（一）“五权宪法”与抗战后民主化进程
　　1946年1月，国、共与中间势力共同召开政治协商会议，会议达成关于宪草问题的协议。其中关于“五权宪法”体制，规定：“一、国民大会。（一）全国选民行使四权名之曰国民大会。（二）在未实行总统普选制以前，总统由县级省级及中央议会合组选举机关选举之。（三）总统之罢免以选举总统之同样方法行使之。（四）创制、复决两权之行使另以法律规定之。附注：（第一次国民大会之召集方法由政治协商会议协议之）。二、立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举之，其职权相当于各民主国家之议会。三、监察院为国家最高监察机关，由各省级议会及各民族自治区议会选举之，其职权为行使同意、弹劾及监察权。四、司法院为国家最高法院，不兼管司法行政，由大法官若干人组织之，
　　大法官由总统提名，经监察院同意任命之，各级法官须超出于党派以外。五、考试院用委员制，其委员由总统提名经监察院同意任命之，其职权着重于公务人员及专业人员之考试，考试院委员超出于党派以外。六、行政院。（一）行政院为国家最高行政机关，行政院长由总统提名，经立法院同意任命之，行政院对立法院负责。（二）如立法院对行政院全体不信任时，行政院或辞职，或提请总统解散立法院，但同一行政院长不得再提请解散立法院。七、总统。（一）总统径行政院决议，得依法发布紧急命令，但须于一个月内报告立法院。（二）总统召集各院院长会商，不必明文规定。”〔9〕10161018按照政协宪草原则，中华民国将从“五五宪草”所规定的国民大会制改变为两院式的国会制，从总统制改变为责任内阁制，从中央集权制改变为省得制定省宪的省自治制度，人民的权利将得到宪法的全面保障。简而言之，即国会制、责任内阁制、省自治制度。政协会议通过的12条宪法修改原则，将使国民党的一党专政成为历史，中国将建立一个民主宪政国家。〔10〕
　　1947年民国宪法基本采纳了政协宪草的协议。在行政制度设计上，一方面总统为国家元首，对外代表中华民国。总统拥有军事、法律、外交、戒严、大赦、人事、紧急命令权。另一方面，行政院为国家最高行政机关。行政院院长由总统提名，经立法院同意任命。行政院副院长、各部会首长及不管部会的政务委员，由行政院院长提请总统任命。同时，行政院长拥有副署权，即总统依法公布法律，发布命令，须经行政院院长的副署，或行政院院长及有关部会首长的副署。在司法体制规定上，司法院负责解释宪法，并有统一解释法律及命令之权。法官独立审判，并且终身任职。立法制度包括“国民大会”、“立法院”及“监察院”，有学者称为“三国会体制”。〔11〕180国民大会与英美议会相同之处在于：全国大选产生，拥有最高立法权，制定与修改宪法。立法院同英美议会一样，有决议法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案、质询权、同意权等，但没有英美议会对于政府官员的弹劾权、国家财政的审计权。弹劾与审计权则由监察院来承担。特别是关于总统、副总统的弹劾案，宪法规定必须有全体监察委员四分之一以上的提议，全体监察委员过半数的审查及决议，向国民大会提出。
　　在行政与立法权力关系方面，国民大会选举、罢免总统、副总统；总统的戒严权，必须经过立法院的通过或追认。立法院认为必要时，得决议移请总统解严。总统的紧急命令权，也是必须在发布命令后一个月内提交立法院追认。如立法院不同意时，该紧急命令立即失效。
　　行政院对立法院负责，主要内容包括：一、行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责。二、立法院对于行政院重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议，得经总统之核可，移请立法院复议。复议时，如经出席立法委员三分之二维持原决议，行政院院长应即接受该决议或辞职。三、行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案，如认为该决议案有窒碍难行时，得经总统之核可，于该决议案送达行政院十日内，移请立法院复议。复议时，如经出席立法委员三分之二维持原案，行政院院长应即接受该决议案或辞职。而在司法与立法、行政权力关系方面，监察院可以弹劾失职或违法的司法院法官。司法院设院长、副院长各一人，由总统提名，经监察院同意任命。
　　在宪法规定中，内阁制中最重要的解散权与不信任权均没有规定，虽然复议权的规定，在一定程度上弥补了不信任权缺位的遗憾。但是解散权的缺失，却是显著的制度性缺陷。而行政权中的复议权，以及总统的一些实权规定，则来自总统制的规定。从这个意义上讲，1947年宪法的政体模式是一种糅合内阁制与总统制的混合政制。
　　有论者认为，在五权关系上，该宪法却与孙中山先生“五权宪法”思想有较大不同。在行政院与立法院的关系上更富有内阁制的色彩，并且严重地违反了“五权宪法”的精神。在“五权宪法”思想中，五院平等并列，而这里行政院对立法院负责，两院之间有了高下之分，自不合于平等关系。该规定中的复议制度，无异于立法院操有控制行政院之权，甚至可以迫使行政院改组，而行政院并无对付立法院之法，只能受制于立法院。这与五权关系论以及万能政府的思想相去甚远。〔12〕636
　　但是1947年宪法是符合民主政治原则的，突破了国民党“党治”的模式。立法院直接民选产生，监察院职权扩大，明定司法院为解释宪法的机关，从而落实民有民治民享之民主共和国，以及内阁制之民主宪政等精神。胡适认为，“这次国民党结束训政，是一件政治史上稀有的事。其历史的意义是国民党从苏俄式的政党回到英美西欧式的政党。这是孙中山遗训的复活。”〔13〕649
　　（二）“五权宪法”与台湾地区民主转型
　　1949年以后，台湾地区长期沿用1947年宪法体制。从1987年台湾“解严”以后，近20多年间，经过七次修宪，政体制度更是经历了从名义五权到实质三权的演变。
　　1991年4月22日，第一届“国民大会”第二次临时会议通过10条宪法增修条文，与政体制度相关的主要内容是：规定“国大代表”、“立法委员”、“监察委员”等中央民意代表直选产生，并定期改选；新选出的第二届“国民大会”行使“修宪”权；废除动员戡乱临时条款，但保留临时条款赋予“总统”紧急处分权和“国家安全会议”等机构。
　　1992年3月20日至5月30日，第2届“国民大会”第一次临时会议召开，其主要任务是落实第二阶段“宪政体制改革”的目标，进行“实质性修宪”。会议通过了“宪法增修条文”，具体内容有：“国大代表”任期为4年，“国民大会”罢免台湾地区领导人必须经“国大代表”总额的四分之一提议，三分之二同意方可；“国民大会’拥有“监察院”、“考试院”、“大法官”的同意权；总统、副总统由自由地区全体人民，任期4年；监察权体制同时作了重大变革。一是“监察委员”任期为6年，拥有弹劾、纠举和审计三权；二是取消了原来对“大法官”和“考试委员”的人事同意权。三是“监察委员”改由“总统”提名，经“国民大会”同意任命，不再由省市议会或蒙古西藏地方议会及华侨团体选举。四是“监察委员”失去作为民意代表在院内的言论及表决对院外不负责任等特权。从此，“监察院”不再具有民意机关的性质和地位，完全丧失了立法机关的性质，由过去的准司法兼民意机关，变成了准司法机关。
　　1994年5月2日至7月29日的第三次“修宪”，除规定总统、副总统采行相对多数当选制外，主要是扩充了“国民大会”的权力，“国民大会”增设“议长”，对外代表“国民大会”。虽然“总统”、“副总统”选举权和罢免决定权被转归到台湾地区人民享有，但保留了罢免“总统”、“副总统”的发起权，加上早已拥有的人事同意权、“修宪权”和复决权，“国民大会”已经构成完整的立法机关体制，与“立法院”共同行使立法权。
　　此后，立法机构又逐渐完善自己的“立法”权与监督权。1997年5月5日至7月23日，第3届“国民大会”第2次会议进行第四次“修宪”。其主要内容包括：“总统”任命“行政院院长”，无须经“立法院”同意，取消了“立法院”的“阁揆同意权”；“总统”拥有被动“解散国会权”，即“立法院”对“行政院长”提出“不信任案”后，“总统”经咨询“立法院长”后，有权宣告解散“立法院”。“立法院”同时拥有“弹劾权”和“倒阁权”，“立法院”以绝大多数票通过“弹劾案”后，交由“国民大会”表决，以绝大多数票通过后有效；“立法院”有权对“行政院长”提出“不信任案”。“立法院”对“行政院长”提出“不信任案”后，“行政院长”在提出辞职的同时有权呈请“总统”解散“立法院”。
　　至此，台湾地区立法体制呈现出“立法院”与“国民大会”并存在“双国会制”现象。有学者认为，“在‘双国会’体制下，‘国民大会’与‘立法院’之间的关系日趋复杂和紧张。一方面，‘国民大会’为寻求组织化与常设化，必然与同为民选产生的‘立法院’产生立法职权上的冲突；另一方面，‘国民大会’极力限制‘立法院’扩权，在实际政治运作中又时常挟修宪权来影响政治局势。”〔11〕182
　　1999年9月4日第3届“国民大会”第4次会议进行第五次“修宪”，通过了“国代延任案”等条文。其主要内容如下：“国民大会”第4届代表总额300人，“国代”与“立委”任期延长至2001年6月30日；“立委”任期改为4年。下届“国代”依“立委”选举各政党所推荐及独立参选之候选人得票数的比例分配名额。
　　第六次“修宪”则是使“立法院”获得较完整的立法权。2000年4月24日第3届“国民大会”第5次会议，进行第6次“修宪”，主要内容为：“国民大会”虚级化：第3届“国民大会”到2000年5月19日届满，不再进行改选；“立法院”对“总统”提名的“司法院院长”、“副院长”、“考试院院长”、“副院长”、“考试委员”、以及“监察院院长”、“副院长”、“监察委员”等享有同意权，可集会听取总统的国情报告等。但此时“国民大会”仍然享有“修宪权”，300名“任务型国大代表”在“立法院”提案后，由政党比例代表制选出，审议“立法院”议案，集会期为1个月，任务完成后立即解散。最后取消“大法官”终身任期制。
　　2005年6月“国民大会”复决通过第七次“修宪”条文。主要内容包括：“立法委员”席次由225席减为113席；“立法委员”任期由3年改为4年；政党只有在“立法院”中据有5的席位，才能组成“立法院”党团。“立法委员”选举制度改为“单一选区两票制”，即对于侨选和全国不分区“立法委员”采用政党比例代表制选出，由获得5以上政党选举票的政党依得票比率分配名额；废除“国民大会”，改由公民复决“修宪案”。
　　从2000年4月24日在国民大会通过“虚级化”的“修宪案”后，开始形成以“立法院”为单一主体的立法体制，最后在2005年6月第7次“修宪”后，“国民大会”遭到实质性的废止，“立法院”正式成为真正的唯一“国会”，形成一院制的立法体制。有学者认为“台湾地区的‘国会’体制颇为独特，迄今为止经历了从‘三国会’到‘双国会’再到‘单一国会’体制的发展变迁。”〔11〕180
　　“立法院”职权的变化也表明当前台湾地区的宪政体制从“五权分立”向“三权分立”的方向转化。经过7次“修宪”以后，“国民大会”被取消，“监察院”也由国会之一变为准司法机关，其对“司法院”、“考试院”的人事权被取消，对“总统”和“副总统”的弹劾也遭到剥夺。由于“国民大会”被取消以后，对“立法院”进行有效制衡的功能自然消亡，因此形成了“立法院”一权独大的格局，“立法院”不仅可以弹劾“正副总统”，而且可以运用倒阁权及预算法案审查权制衡“行政院”，并拥有对“总统”所提“司法、监察、考试”三院人事的同意权。
　　综上所述，“五权宪法”体制在大陆与台湾地区民主化政治实践中，
　　最终还是演变为“三权分立”体制。在理论上来看，从一开始“五权宪法”忽略了权力制衡关系。制衡是制约与平衡的简称，“指国家的立法、行政、司法三种权力各自分立而又保持相互牵制、互相监督与互相协调的关系。”〔14〕591“五权宪法”规划的主要是五权之间的相互配合，“五权宪法并非使五种治权分立，以收制衡之效，乃使五种治权分工，以收合作之果。”〔8〕26
　　然而，权力分立与制衡是民主政治最基本的要求。权力分立固然重要，但是构建权力之间的制约与平衡关系却更为关键，这种制衡关系将会直接影响制度的实际运作效果。诚如孟德斯鸠所言：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”〔15〕154麦迪逊在《联邦党人文集》中也强调：“防止几种权力逐渐集中于一个部门的最保险的办法，就是在给予每个部门的领导以必要的宪法手段和个人动机来阻止其他部门做出超越其职权范围的事情即必须以野心对付野心。”〔16〕264
　　虽然“五权宪法”思想在政治实践层面不得不进行修正，但是即使在训政时期，我们也应该看到其主张和实践中与宪政民主传统承续的一面。而且在政治转型阶段，“五权宪法”体制更是发挥一种基础性的制度作用。正如钱端升先生所论述的那样，孙中山“壮年受英美民主政治的熏陶，信仰至为坚深先生的民族主义及民生主义早晚变化极大，而赖以实现民族民生的政体则比较的尚算固定。”〔17〕488更为重要的历史意义是，“五权宪法”是一种具有现代性与中国特色的政治思想，在理论与实践层面，其政治现代化的历史推动作用是不容置疑的。
　　（全文发表于《西部学刊》2017年第1期）
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