周伟：宪政的理念与实践

　　宪政首先是一个政治理念。宪政作为一个社会治理的原理的政治理念，来源于英国洛克的权力制约政治理论，和美国制宪者建立联邦国家主张的政府应该受到宪法和法律的限制，以及它们的权力取决于是否遵守这些限制的思想。到后来，宪政发展成现代国家政治制度设计及其权力配置普遍遵循的理念。它强调用一个国家的宪法来指导、规范和约束国家的权力，要求国家的立法、行政和司法都应当置于宪法之下并服从于宪法的约束。只有一个国家的宪法才是国家、社会和人民共同认可、遵行或实践的理想，这使得宪政理念成为组成社会共同体的所有人都认同的核心政治价值。当然，“和谐社会”也是当今中国社会共同需要和谋求的理想，但宪政与包括和谐社会在内的其他社会理想的不同在于，它主要是描述一个国家政治权力过程的政治理念，而其他社会某一方面的理念均在其包容之内且服从于宪政之下。
　　宪政作为一个政治理念，强调的是支配国家政治权力的惟有宪法而非其他，亦即一个国家政治权力及其过程应当宪法化，即在宪法的框架之内，以此实现理性的政治结构和政治过程。宪政理念的这个含义，也体现在毛泽东1940年在《新民主主义的宪政》中提出的宪政就是民主的政治的主张中。毛泽东以新民主主义宪政的正当性论述了建立新的共和国的合法性与正当性。在这个著名的精辟论述中，毛泽东阐明了国家权力必须受到限制，政府统治的合法性取决于它是否遵循了宪政施加给它的权力边界以及它是否受到宪政限制的理念。他认为国民党政府应当被新民主主义的宪政所取代的正当性，在于其国家权力的行使超越了宪政的理性要求。1949年新中国成立后，中国共产党制定1954年宪法并对国家权力作出分配与安排，初步实践了毛泽东提出的宪政是民主政治并在国家权力受宪法限制方面迈出了第一步。可是在后来由于历史的原因宪政制度未能完全建立，其运作也受到了挫折，实践更无从谈起。邓小平在总结中国共产党执政的历史经验中，深刻地阐述了执政的政党要把一个国家建设好、领导好，必须遵循权力受制约、任何组织和个人不得超越宪法和法律的原则，这无疑以中国的语言、国情表达了国家权力受限制，并且服从宪法和法律的宪政理念。邓小平的这个宪政思想，被中国共产党第三代领导集体进一步发挥。1997年，中国共产党第十五次全国代表大会将依法治国确立为治国基本方略，建设社会主义法治国家成为国家基本方略和全社会共识。1999年《宪法》第13条修正案规定的“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，以宪法文本的形式确认了国家权力来源于、服从于且受制于宪法的政治权力行使的政治理念。2008年2月28日，中国政府在《中国的法治建设》白皮书中，向全世界宣告中国同样认同“宪法和法律至上”的宪政理念，这表明国家权力受限制并且服从于宪法的宪政，不仅是人类政治文明发展到一定历史阶段的标志，而且也是中国向往和追求的人类政治文明的理念。
　　宪政也是一个政治实践。宪政最初作为政治理念出现在近代政治思想家的理论学说中，而随着近代封建专制制度的崩溃和现代资产阶级国家的建立，宪法创造并限制国家权力的实践逐步普遗、发展和扩大。尊重和保障人权成为限制国家非法侵犯个人或群体权利的宪政原则。宪政理念由此发展出若干具体的规则，并在实施规则中积累起来具体的实践。宪政要求国家权力行使必须受到限制的正当性在于尊重和保障人权，这既是划定国家权力合法行使的边界，也是动员人民服从国家权力的合理依据。
　　宪政作为人权的保障已成为国家、社会和个人都认同、服从和遵循的标准。这个标准不仅表达了社会共同的理想，而且也通过法律技术的方式实现政治动员难以起到的团结、凝聚社会作用，是实现社会的和谐与国家长治久安的目的。这就是现代许多国家广泛运用宪政手段，在出现社会紧张、排斥和对立的利益诉求中，选择中立的、易被接受的、争议小的化解政治纠纷和危机的宪政方式，弃之以传统采用的强制、单方面的手段强加于社会可能面临着更为持久的社会展荡，或付出更多的社会代价的其他方式的奥秘所在。虽然世界各国实施宪政的情况有着较大的制度差异，实施的效果也存在着很大的差别，但不可否认的是，宪政在各国都是一个政治实践，无论其方式、步骤和路径的多样性。在我国，宪政作为一个政治实践始于清末立宪运动。新民主主义革命无疑是谋求建立宪政国家的尝试。1954年宪法规范了国家机关的组织和职权，初步莫定了中国宪政建设的基础。20世纪70年代末，中国共产党总结历史经验，特别是吸取“文化大革命”的惨痛教训，在实行改革开放政策中，明确了一定要靠法律来治理国家的原则，并在此基础上开始了中国特有的法律制度建设工程。2004年，“国家尊重和保障人权”载人宪法，通过保障个人权利的方式实施对国家权力进行限制的宪政理念作为宪法原则开始了新的实践。与此同时，国家权力的行使在决策权、执行权、监督权上既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制初步形成。2007年中共十七大明确提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并对加强社会主义法治建设作出了全面部署。
　　不可否认，在我国宪政实践中，民主法治建设与经济社会发展的要求还很不适应，建设社会主义法治国家还是一项十分艰巨的任务，国家权力受宪法限制的实施保障制度还远远没有有效地建立，但这些事实无疑表明，中国的宪政实践迫在眉睫，依照宪法和法律来规范和约束国家、组织和个人的行为，实践宪政需要我们长期不懈的努力。