许耀桐：“国家治理”分析

　　
　　中国共产党十八届三中全会《决定》提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，聚焦于“国家治理”问题。什么是“国家治理”呢？究竟如何理解当代中国的“国家治理”呢？对此，需要作出分析。
　　
　　一从历史角度理解
　　国家治理源于原始治理。治理，是人类社会处置自身集体事务的一种组织活动，它始于人类的原始时期。在原始社会里，人人共同劳动、相互平等尊重，既没有强制性的政治权力，也没有不合理的特权存在。人类在共同生活中，面对着要解决的公共事务，采取了全民议论、大家参与、集体决定的方式。例如，美国人类学家摩尔根曾在《古代社会》书中，叙述了美洲原始易洛魁人的公共组织机构氏族议事会，它是该氏族一切成年男女享有平等权利的集会。这种议事会就选举、撤换酋长和军事首领，以及是否为被杀害的氏族成员接受外族赎金或者实行血族复仇等氏族事务作出决定。当议事会开会时，男男女女都站在周围，按照规定的程序参加讨论并做出表决。这种以氏族议事会的形式出现的处置集体事务的活动，可以说是治理的原初形态，体现了平等、公正、民主、大众参与的本原意义。
　　人类进入阶级社会后，出现了国家，原始社会的治理，遂转变为国家治理。国家治理，是以国家为中心对公共事务进行安排和处置，概括地说即治国理政。在古代国家、中世纪国家，国家治理不过是皇帝、国王统治意志的表现，它的本质特征是人治、专制。这样的治理，实际上已经背离了治理的原意，成为治理的反面。近代以降，随着工业生产力的发展，世界各国不断走向民主，追求平等公正，致力于大众参与，国家治理开始向着本原的治理逐步地复归、提升。
　　国家治理是人类社会中的一个重要阶段，占有重要的历史地位，但它也并非是最终、最完美的阶段。国家治理的历史地位，决定了它是达到更好的未来治理的前阶。唯物史观揭示，国家不过是缓和社会利益冲突而凌驾于社会之上的力量。待到今后国家消亡了，国家从社会那里收取来的权力就将归还于社会，治理也将进入全新的未来阶段。这说明，治理与人类始终相随，只要人类存在，就必然需要治理，它的发展经历着“原始治理国家治理未来治理”的历史进程。
　　
　　二、从现代化角度理解
　　国家治理与现代化有着密切的内在关系，它着眼于现代化，并以现代化为依归。国家治理离不开现代化，现代化构成国家治理的题中应有之义。
　　现代化（Modernization）在英语中是一个动态的名词，是要使其成为现代（tomakemodern）的意思。Modern（现代）这个词，在欧洲文艺复兴时期的著作里首先使用，人文主义者用它来表达与中世纪时代（农耕时代）相对立的一个新时代。因此，从最早提出的“现代”到后来出现的“现代化”，就是指从农业社会转型为工业社会，使农业社会所具有的典型特征转变为工业社会所具有的典型特征。这样的转型，产生了巨大的社会变迁，一般来说，有着12个方面的显著转变和普及，即从手工劳动转向机器操作，自然经济转向市场经济，社会固态转向社会流动，信息封闭转向信息传播，习俗惯例转向规章制度，保守单一转向开放多元，乡村分散转向都市集中，闭关锁国转向国际交流，文盲转向知识，愚昧转向科学，人治转向法治，专制转向民主。这12个方面的变化，可概括为12化：机械化、信息化、科技化、市场化、社会化、国际化、城镇化、知识化、民主化、法治化、制度化、多元化。
　　现代化带来的12个广泛变化，与国家治理有着怎样的关联度呢？从机械化、信息化、科技化来看，这主要属于生产力和劳动生产率的范畴层面。从市场化、社会化、国际化、城镇化、知识化来看，主要属于经济和社会发展的范畴层面。只有民主化、法治化、制度化、多元化，涉及到国家机构这样的上层建筑和意识形态，因此，它们与国家治理息息相关。
　　国家治理要走向现代化，就是要求国家的公共事务治理必须达到民主化、法治化、制度化、多元化。国家治理必须实施民主化与法治化，保障主权在民和人民当家作主，保证宪法和法律成为国家治理的最高权威；国家治理必须突出制度化建设与促成多元化格局，即在党的领导和国家主导之下建构多元主体参与的协同治理，形成系统完备、科学规范、运行有效的治理制度体系。
　　
　　三、从体系角度理解
　　国家治理，表现为宏大的治理体系。习近平指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等”。习近平还指出，“国防和军队改革是全面改革的重要组成部分，也是全面深化改革的重要标志。”由此可见，国家治理体系涵盖七大领域的治理。
　　一是经济领域的市场治理。必须发挥市场在资源分配中起决定性的作用，加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源分配效率和公平性。
　　二是政治行政领域的政府治理。政府要转变职能，做到政企、政资、政事、政社四个分开。转变职能的实质是简政放权、自我革命。要向市场放权、向社会放权、向地方放权。转变职能还要统一效能、突出服务。要进一步深化行政审批制度改革，使政府更多地转向了公共服务，打造服务型政府。
　　三是文化领域的文化和思想道德治理。现阶段中国的文化分为文化事业和文化产业两大部分。发展文化事业，要构建好现代公共文化服务体系和治理的体制机制。治理文化产业，要培育传统文化产品交易市场，发展大型文化流通企业和物流基地，培育好文化要素市场。文化治理的重点还在于加强思想道德建设，以人为本，以德为先，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观。
　　四是社会领域的社会治理和实行基层群众自治。国家治理的根本和基础，就在于搞好社会治理。社会治理应该激发社会组织的活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。社会治理的重心，在于促进群众的城乡社区治理，推进基层群众自治，使基层公共事务和公益事业自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
　　五是生态文明领域的生态治理。中国生态面临着严重的形势和问题，现已形成经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局，并且要把生态文明建设“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。中央明确指出，努力建设美丽中国，实现中华民族的永续发展。在生态文明领域，要加大生态治理，实现绿色发展、循环发展和低碳发展。
　　六是国防建设领域的军队治理。要建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队，着力解决制约国防和军队建设发展的突出矛盾和问题，创新发展军事理论，加强军事战略指导，完善新时期军事战略方针，构建中国特色现代军事力量体系。深化军队体制编制调整改革，优化军队规模结构，调整改善军兵种比例、官兵比例、部队与机关比例，减少非战斗机构和人员，推进军队政策制度调整改革，健全军费管理制度。
　　七是党的建设领域的执政党治理。作为执政党，中国共产党要转变功能，从各种繁杂的事务中解脱出来，主要从事决策建议、监督调节、思想导向等治理活动，利用各种支持资源，充分发挥其政治治理的最高权威作用，并通过政治角色发挥带头作用，依靠各行各业中干部、党员在治理中起到率先垂范的作用。
　　
　　四、从能力角度理解
　　国家治理，重在提升党和国家各级组织和领导干部的治理能力。习近平指出，”国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。“首先，要强调干部运用国家制度管理社会各方面事务的能力，这就是依靠法律制度和规章制度进行依法治国的能力，这是最重要的一个能力，也可以说是各级组织和领导干部的基本能力。同时，要把这样的能力运用到改革、发展、稳定，内政、外交、国防，治党、治国、治军等九个方面去。这样加起来，各级组织和领导干部的国家治理能力系统主要涵盖了十种能力。
　　在运用国家制度进行改革、发展、稳定，内政、外交、国防，治党、治国、治军等方面的能力中，习近平特别提出5点要求，这决定着各级组织和领导干部的国家治理能力能否很好发挥的问题。一是不断提高领导者的思想政治水平。必须把握科学的世界观和方法论，加强思想武装，坚定理想信念，增强政治敏锐性和政治鉴别力。二是领导者要善于观大势、谋大事。正确认识和积极顺应中国和世界发展大势，正确认识和妥善处理党和国家面临的大事，把握工作主动权，跟上时代前进步伐，推动事业顺利发展。三是领导者要全面贯彻执行民主集中制。要在集思广益的基础上按少数服从多数的原则集体作出决策。作出决策后，必须雷厉风行、不折不扣一抓到底，抓出成效。四是领导者要发挥模范带头作用。必须有天下为公的宽阔胸襟，摒弃任何私心杂念，把为全中国人民谋利益作为自己唯一的追求，为党的事业和人民利益鞠躬尽瘁。要带头树立正确的权力观、地位观、利益观，坚持自重、自省、自警、自励，严格遵守党纪国法，严格按制度和程序办事，严格管理自己的亲属和身边工作人员，不搞以权谋私，不搞特殊化，为全党同志树立爱党爱民、勤政敬业、廉洁奉公的榜样。五是领导者要保持同人民群众的血肉联系。”必须识民情、接地气。要把立党为公、执政为民落实到全部工作中，认真贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断让人民群众得到实实在在的利益，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性。
　　
　　五、从国情角度理解
　　当今世界，已进入全球化时代。在全球化时代，各国之间应该相互学习、相互借鉴。在治理理论方面，自上个世纪八十年代末以来，西方学者提出了新的见解，深化了对治理的认识，形成了很大的影响。西方治理理论对我们而言，具有一定的参考借鉴作用。习近平指出：“中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色”。但这样的学习借鉴，绝不等于照抄照搬、邯郸学步。当代中国必须认清自身的国情，从国情出发，走国家治理现代化的新路。
　　中国的国情在于，它是世界上最大的发展中国家，还处在转型期，经济、政治、文化、社会、生态等体制改革并没有完成。中国又是一个社会主义国家，必须坚持走中国特色社会主义道路。这两个基本国情决定了，在构建国家治理体系方面，其核心要义是维护执政党的领导地位。在实现有效的政府治理方面，必须发挥政府积极的主导作用。正如党的十八届三中全会《决定》指出的，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”在创新社会治理方面，必须着眼于保障最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，确保人民安居乐业、社会安定有序。在当下的中国，实现现代化的国家治理，一定要具有中国特色、体现中国风范。
　　
　　六、简短的结语
　　综上论述，国家治理，顾名思义就是治国理政，是以国家为中心安排和处置公共事务。当代中国的国家治理，是具有中国特色的、现代化的国家治理。在其性质上，鲜明地表现为“两导”：党的领导和国家主导，坚定不移地沿着社会主义方向和道路前进。在其内涵上，涵盖了“七大领域”：经济领域的市场治理、政治行政领域的政府治理、文化领域的文化和思想道德治理、社会领域的社会治理和实行基层群众自治、生态文明领域的生态治理、国防建设领域的军队治理、党的建设领域的执政党治理；需具备“十种能力”：运用国家制度的能力和进行改革、发展、稳定，内政、外交、国防，治党、治国、治军的能力。在其运行方式上，充分调动和整合国家、市场、社会、人民的力量，形成“四治”：法治、德治、共治、自治；不断提高治理各项公共事务的“四化”水平：达到民主化、法治化、制度化、多元化。通过这样的国家治理，体现中国特色社会主义的优越性，实现中华民族的伟大复兴。
　　
　　（作者为国家行政学院教授、博导）
　　载《国家治理》周刊2014年第9期