沈天佑：政府机构改革的现实与常识

　　【摘要】经过近40年的改革和开放，虽然政府机构现实存在的基础已经发生了深刻变化，但有法不依，违法不究、执法不严的情况和改革开放以前并无二致。目前在大量行政管理依赖行政许可与审批的前提下，政府转变管理职能，建立服务型政府还不可能。政府机构新一轮改革只有把握市场化的逻辑，把那些包括观念在内的束缚我们手脚的东西解开，维护法的尊严和人大的权威；改革公务人员部门所有问题，严厉惩处违法牟利的机构和寻租的公务人员，才能建立真正意义上的法治政府和廉洁政府。
　　【关键词】政府机构改革回顾常识判断
　　一、深刻透视中国政府机构的现实存在和它的变与不变
　　经过近40年的改革和开放，政府机构现实存在的基础已经发生了深刻变化，其最为主要的有：一是在信息化、网络化和全球经济一体化的条件下，人们生活方式和生产方式发生了巨大变化；二是政府配置资源、宏观经济调控和整合微观经济的能力以及监管与执法等方面发生了巨大的变化。
　　1、政府部门一旦设立，它就有顽强的生命力。从1979年到2013年的6轮以“放权”为主要特征的改革，由于改革目标定位过高、改革措施的操作性弱，结果是机构基本上是在总数变动不大的前提下加加减减，从过去的“小而全”，转变所谓的“大部制”的“大而全”；或将原有的职能从一个机构转到另一个机构，或撤销后成立一个政企合一的公司（如国家电网公司和铁道部变为铁路总公司），这种立足于从数量上裁减机构，没有从机构裁撤、职能转变、公务员和领导干部编制的缩减等结合起来，其结果效果不彰就在情理之中了。这就有到下一轮改革时，不要说地方政府，就连国务院的部委，机构和公务员数量不是机构改革的成果丧失殆尽，就是机构和人员比上一轮改革前还要多，这就是人们常说的五年一个轮回。
　　35年来的7次以“下放权力、机构精简、人员分流”为特征的改革，由于权力的下放没有真正与机构的裁撤、人员的分流、编制的调整相配合，单兵突进的权力下放权力的结果，是改革没有达到预期目标。各级政府的机构和公务人员数量之大，远远超过履行法定职责的需要。“喊了多少年、精简了多少次、裁撤了多少回”的机构、人员、以及审批事项仍然在体制内顽强的生存着。因而，被人归纳为恶性循环：即权力“下放上收再下放再上收”；政府机构“合并分开在合并再分开”；公务人员“精简膨胀再精简在膨胀”。
　　2、政府部门或机构，作为一种官僚化的存在，它既无成本上涨之忧，有无被取缔或关门之险，政府“减少具体行政审批事务和对企业的直接管理”并不可靠。
　　我们常常关注的是公职人员个人参与营利活动，而忽视了政府行政机关参与营利活动的普遍性，众多机构忙于“创收”已是不争的事实。政府进入微观经济领域扭曲了正常的社会、经济活动，审批与许可成为寻租活动的主要平台。7轮政府机构改革都是在财力不堪重负的情况下展开的，但对如部分人民银行的县支行早就没有“货币政策”业务可以从事，以“健全金融体系”的名义逍遥的生存着。理论上，政府配置资源、纠正市场失灵的方式介入微观领域，一是社会需要但市场配置不足的可由政府补存配置；二是社会需要但市场不能，或不愿配置的，应由政府配置；三是社会不需要，市场配置了，应由政府出面矫正。但我们至今没有案例能够证明，社会需要，市场能够配置的都交由市场配置了。反面的证明政府是公共产品供应不足和过剩产能的推手的例子到是不少，如“国企华润并购私企蒙牛”，是在社会需要牛奶、奶粉，而市场配置不足的情况下，作为国企没有补存配置，而是代替配置，结果造成了更大的“奶粉荒”，香港政府于2012年在巨大压力下出台了所谓“限奶令”。玻璃、水泥、钢铁等产能过剩产业多是国有企业和部分地方政府重复配置。
　　3、公务人员的唯心主义教育方式，阻碍了我们理性面对的政府和它的机构的可能，有法不依，违法不究、执法不严在政府行政管理领域极为普遍。
　　我国绝大部分的行政管理法律草案都是由政府部门牵头起草，有的就是相关的职能部门直接起草，这种由执法部门自己为自己“立法”的做法使得不少法律草案中留有浓厚的部门利益及自我授权的现象，而现行的立法程序又不能够将法律草案中的这些问题过滤掉。
　　面对政府机构的牟利行为，法律不容许；社会反响大；政府不承认；而我们仍然重复着“干部是人民的公仆”；“政府要把人民满意当做工作的标准”之类唯心主义的要求。据人民日报报道，中部某省委书记把干部归纳为“忠诚、爱民、科学、奉献、创造、实干”十二个字，不巧的是这位书记在朱镕基内阁中，任某部部长，按朱镕基在《讲话实录》中披露的信息，1997年底，他“找了几十位部长逐个谈话，没有一个部长主动表示自己的部门该撤”。这位唱着高调的部长自己还是选择了保护部门利益，放弃了“听从党的号召，人民的呼唤”的机会。
　　省部长以下的公务人员，应该是从事不同性质、不同内容、不同形式的专门劳动者，这在西方发达国家，早就成为常识。作为一种职业和谋生的手段，他们要承担一定的义务和责任，同时应拥有一定的权利、义务，任何人不能也没有权力要求他们“不为名，不为利，不怕苦，甚至不怕死”。
　　4、在大量行政管理依赖行政许可与审批的前提下，政府转变管理职能，建立服务型政府还不可能。行政审批变成了权钱交易的工具，而那些有行政审批权力的政府岗位则成为人们心目中的肥缺和争夺对象。
　　许可、审批、准入等权力天然具备制约或控制别人的能力，加之许多政府部门认为行政许可就是市场经济下的计划管理手段，所以，往往是一遇管理问题，就要求特许经营许可或市场准入。这种现象越到基层，就越是普遍。二是行政许可环节过多、时限过长、程序不透明，即人们常说的“门难进、脸难看、事难办”现象普遍。于是那些本来为了避免过度竞争或资源配置低效的市场准入沦为政府部门行使监督管理的手段；三是重许可、轻监管，进入市场难，进入后不出事几乎无人监管（最近发生的《新快报》“陈永洲事件”，作为监管机关的“新闻出版局”，它履行的职责就是在公安机关正式逮捕前，吊销了陈永洲的记者证，就算尽责了。）。
　　政府转变审批为监管职能的执行者又是审批职能的既得利益者。央视《小伙返乡六次办护照办证为何这么难》中披露的河北省武邑县公安局出入境管理大队民警史某，在公务人员队伍里，史某作为一个职位并不高的普通工作人员，她在镜头前的行为很有代表性。他们履行职责都如此，你要他们“服务”，可能吗？
　　二、关于政府机构改革的现状审思
　　处于市场经济前沿的政府部门的监管大体分为事前、事中和事后三个阶段。事前监管主要指依靠几乎全面的行政许可进行监管；事中的监管主要指依靠文件的下发或转发相关文件进行；所谓事后是指依靠执法查处、取缔等方式进行的监管。
　　（一）政府监督管理依靠审批、许可干预微观经济，配置资源的和依法行政的水平不高。
　　政府在“许可”制度下，实现了市场经济与原计划经济干预微观经济的无缝对接，过去长期存在的“越位、缺位和错位”与“寻租和设租”现象普遍。政府部门和相关部门工作人员的利益，并不会拥有“计划”、“管理”的权力而止步，他们的通过“许可”、“批准”、“核准”、“同意”等制造相对短缺的方式影响企业资源的配置，进而实现所谓事前的控制欲监管。实践已经反复证明，政府进入市场，参与交易，扭曲了微观经济活动，“审批沦为一些部门牟利的工具”（南方都市报社论）；结果造成：一方面有效的公共产品供应不足，另一方面钢铁、水泥等行业的产能长期过剩。
　　1998年决定对省级政府以下工商行政管理部门实行“垂直管理”，而后金融行业、技术监督部门、司法部门、统计部门纷纷采用此方式，从一个侧面说明了法律在地方面前无能为力，只有依靠中央权力得以执行的困局。
　　（二）我国政府机构从1982年起经过6轮改革，政府机构先裁减，后增设，权力大张旗鼓的下放，后秘而不宣的收回。其结果是机构的数量总体变化不大；改革“并不代表人员随之减少”，部门分工越来越细、权力的集中逐步加强，政府职能被不断进行切割、组合，调剂配置职能不断被放大、强化。如1982年3月后，国务院除办公厅外，有43个部委，15个直属机构，3个办事机构，总数为61个；国务院部委，直属机构，办事机构、直属事业单位外加部委管理局总数1988年86个；1993年为84个；1998年为86个；2003年为84个；2008年为78个。造成同一方面一些社会关注大，经济效益显著的项目，审核、审批从上而下重复进行着，而大量投入多，产出少，甚至没有任何产出的社会事务无人负责；象奶粉问题、食品添加剂问题、地沟油问题，直到见诸媒体后，才被纳入监管视野；二是政府公平、公正的理念在“效益”的驱使下被效率理念取代。
　　（三）我国政府现有的公务员数量虽因视角不同而存在差异，但数量巨大却是共识。据资料显示，我国官民比例，汉朝时为1：7945、唐朝为1：3927、元朝为1：2613、清朝时为1：911，而现在这一比例大致为1：30。即便如此，当我们直接面对任何一级政府的任何一个部门，不论它们有多大差别，但有一点是共同的：它们无一不强调本部门对于社会、经济发展非常重要外，部门多年来由于编制不足，严重缺员，许多业务无法正常进行；且层级越高，缺员越严重。于是产生了这样一个现象，上级部门从下级部门借调工作人员（这说明政府部门的主要精力仍然在审批和核准上，而不是在监管上）。
　　（四）我们总强调公务员队伍的综合素质不适应经济转型和经济发展的需要，其实暴露出问题的重复性和非个案的特征，说明部门立法、选择性执法的制度让“好人变成了坏人”。对行政权的规定非常空泛，无法操作，为行政机关留下了过大的裁量余地。要限制其部门利益冲突，对其立法行为进行监督，并根据法律保留原则等对其立法的内容和幅度等进行限制。除了以上立法层级以外，我国目前还有大量的其他规范性文件，这些文件的问题在于，其以政策性手段规定了大量通行、有效的组织制度，实质上行使了法律应该享有的权力，集中表现为以政策取代法律的非法治行为。如发生在河北河间市黎民居乡政府收税事件和河北省武邑县公安局因私护照办理案中，公务员李某和史某在履职时的表现，在中央到乡政府的政府公务中具有标本意义。2013年12月11日《焦点访谈》播出的《这税收真奇怪》“征税案”一是解开了国人一直税收增长高于GDP增长的疑惑，税可以这么收；二是政府监管部门的事中和事后的监管可以以“封门”、“吊销许可证”甚至抓人相要挟。
　　三、政府机构改革的现实诉求与常识性内容
　　中国政府机构改革的另一个理论基础是“有限政府”，而有限政府的前提是法治，是政府的行为要接受法律的调整。1982年的“解决领导职务终身制”、1988年的“转变政府职能”、1993年的“建立社会主义市场经济体制”、1998年的“逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制”、2003年的“完善宏观调控体系”等5轮改革后，于2008年确立了系统、完善的政府改革的目标模式：“按照建立服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能，理顺关系，优化结构，提高效能，做到权责一致，分工合作，决策科学，执行顺畅，监督有力”。这些普世常识，我们用了数十年才懂得了。从此，我们终于区部走出意识形态的羁绊，接受了政府行政管理的普世价值。遗憾的是，这个模式仍然停留在目标上，仍然流于理念和形式。
　　政府改革的内容涉及两个层面：其一政府如何处理和解决它与社会、市场、企业等外部环境的关系；其二是政府内部的管理体制的改革问题。
　　（一）政府与外部环境的关系的调整
　　1、进一步加强和细化政府的社会管理职能
　　政府社会管理的基本任务和内容是协调社会关系、规范社会行为，解决诸如生态环境问题、安全生产问题、社会均衡发展问题；化解社会矛盾、促进社会公平、应对社会风险、保持社会稳定。
　　2、在加强宏观调控职能的同时，进一步弱化政府的经济职能
　　就政府的经济职能而言，在稳定宏观经济、调节社会分配、维护市场秩序和经济规划和保护产权的前提下，政府应该更进一步加快退出对微观经济的干预，包括取消对企业的设立、股票的发行、增资扩股等项目的审批。
　　3、政府的公共服务与市场化改革
　　中国社会公共管理方面，由于政府已经不是唯一的主体，所以必须建立一个与多元社会主体合作治理的模式，
　　政府在法律法规框架内发挥组织、协调、服务、监督和控制作用。而把文化、新闻媒体、教育培训等更多本应由于社会化主体承担的的公共管理职能转移出去。
　　（二）政府的内部管理体制改革
　　政府的内部管理体制，以转变职能为目标，通过媒体向社会公布各级政府的权力清单，推动政府的分权改革，理顺中央、省、市、县关系的同时；推动政府的公务员管理体制改革优化结构和政府的信息化提高工作效能。
　　四、目前政府机构改革必须直面的重大问题
　　中国政府机构改革研究和改革实践无论是从1978年算起，还是更早的1959年算起，时间已经足够长了，经验与教训足够多了。其实，政府机构改革并没有太高深的理论，它需要的是回归到常识。
　　（一）深刻把握市场化的逻辑，把那些包括观念在内的束缚我们手脚的东西解开，即一是在承认政府合法的利益诉求的基础上，放弃政府管理经济、社会一切事务的思路，建立真正意义上的服务性政府，责任政府。二是立法杜绝政府代替市场配置资源，代替企业选择项目，控制风险的行为。三是政府的市场监管不再依靠审批和许可既然政府行政许可、审批的实践并没有起到调节经济增长，弥补市场“失灵”的作用，还沦为机构和个人寻租的平台，那么取消许可、审批会造成更坏的结果。四是解决管人的不管事，管事的不管人的格局，让人权、事权、财权完整的交给责任方，不再越俎代庖。
　　只有放弃了统管一切的思想，承认政府能力等方面的有限性，才能从根本上解决：许多该管而没有管好的事情也许会有起色；许多不该管或管不了的事情也许会交由社会会组织或企业组织管理；政府各部门多年来膨胀的症状才会逐步消除。
　　（二）维护法的尊严和人大的权威
　　维护和尊重人大的权威，完善人大的立法与监督功能。一是责无旁贷的承担起限制政府权力的法定职责，二是定期听取有许可权政府有关部门履行职责的情况报告，检查政府行使权力的方式、方法和具体程序是否符合宪法和法律规定；确认其权力的正当性；三是为避免政府有关部门将许可授权借助制定“指引”、“细则”等规范性文件将其拆细、造成许可范围的扩大；四是订《行政许可法》，取消十四条、十五条和《立法法》，第一是增加罚则。人大有权对那些违背许可法精神和原则的所谓“实施细则”明令停止执行，予以作废；有权取消某些行政许可；第二是加大对许可和许可过程的监督；第三是有权审核并同意所有行政机关的许可细则与指引；第四是将公众监督特别是媒体的监督更大范围引入到行政立法中，避免立法、行政授权等过程的公正性。压缩政府牟利的空间，规范政府管理权力的使用方式和范围。
　　（三）改革公务人员部门所有问题，严厉惩处违法牟利的机构和寻租的公务人员，建立真正意义上的法治政府和廉洁政府。
　　做实市、县公务员局，处以上公务员由组织部门负责，处以下的由公务员局负责，市、县辖区内的公务员由公务员局以派驻的方式到相关部门工作，从根本上解决公务员因为待遇不一而引发的一系列问题。同时，尝试项目制的派驻制和合同用人制度。
　　（四）进一步推动政府公共服务市场化改革。在如环境保护、医疗救助、社会保障、道路交通、公共工程等通过合同承包、公司合作、政府出资购买服务等方式，由营利性机构参与扩大公共服务供给；同时扩大政府向家庭或居民发放补贴凭单的方式以弥补付费能力低甚至无付费能力的部分居民得不到基本服务的问题，从而确保公共服务的财政支出与合理分配。
　　（五）在明晰中央政府与地方政府的职责权限的基础上，综合治理各级政府机构、领导职数和人员的编制问题。政府部门的权力的下放、转移，应该同时核减其部门的机构、领导职数和人员编制，杜绝一阵风后又死灰复燃的现象再次发生。
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