任进：政府职能转变的法治轨迹

　　
　　党的十八大要求深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。同时，要更加重视发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，推进依法行政。
　　2013年3月以来，人们见证了新一届国务院以法治思维和法治方式推进政府职能履行和转变的清晰轨迹。
　　从依法行政到法治政府
　　依法治国建设社会主义法治国家，是我国的一项宪法原则。按照《全面推进依法行政实施纲要》，到2014年将基本实现建设法治政府目标。
　　党的十八大明确提出，到2020年全面建成小康社会时，依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成。习近平总书记在2013年2月的第四次政治局集体学习上提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这就把基本建成法治政府与全面建成小康社会的目标同步推进，进一步明确了依法行政的目标，在纲要基础上对依法治国、依法行政提出了更高要求。
　　所谓法治政府，就是行政主体自觉按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，做到主体适格、行为法定、程序正当和权责一致。
　　按照依法行政的要求，行政主体行使行政权力、管理公共事务必须由法律规定并依据法律进行。依法行政通过明确政府与市场的界限，严格限定政府的职权，可避免政府任意干预市场的有效运作，发挥市场在资源配置中的基础性作用，又可通过政府对市场的宏观调节、监管和服务，弥补市场失灵和不足，推动经济和社会的有序发展。
　　推进依法行政，必然要求划清公共权力与公民权利的边界和范围，变革传统的管理方式。这是对政府管理体制的重大变革，同时，也可保障行政体制改革的推进并巩固改革成果。
　　【实例】2013年3月20日，李克强总理主持召开新一届国务院第一次全体会议。会议通过的《国务院工作规则》明确，国务院要全面正确履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能；国务院及各部门要带头维护宪法和法律权威，建设法治政府。按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，行使权力，履行职责，承担责任。
　　全面正确履行政府职能
　　法治政府不仅要求政府工作体现公平、正义、诚信，在行使行政权力过程中受宪法、法律、法规的约束而不任意扩张，而且要求政府全面正确履行法定职能，着力调整深层次利益关系，切实解决就业、住房、子女教育、医疗、社保等公众最关心的问题；加大执法力度，严厉查处违法案件，维护公共利益、人民权益和社会经济秩序。真正做到该管的一定管住管好。
　　宏观调控方面，加强经济发展趋势研判，科学确定调控目标和政策取向，主要运用经济、法治方式，并辅之以必要的行政管理引导和调控经济运行，促进国民经济持续健康发展。
　　【实例】国务院关于同意建立经济体制改革工作部际联席会议制度的批复〔国函〔2013〕96号〕，明确经济体制改革工作部际联席会议的职责和任务是：在国务院领导下，协调解决经济体制改革进程中的重大问题；研究论证重大改革方案；组织重大改革事项联合调研；研究完善改革工作协调推进机制；协调重大改革事项的宣传和舆论引导；协调国家综合配套改革试点和各专项试点涉及的重要问题和重大政策；完成党中央、国务院交办的其他事项。联席会议由国家发改委牵头，成员单位有中央编办等35个。
　　在市场监管方面，推进公平准入，完善监管体系，规范市场执法，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。
　　【实例】国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复〔国函〔2013〕91号〕，明确金融监管协调部际联席会议的职责和任务：货币政策与金融监管政策之间的协调；金融监管政策、法律法规之间的协调；维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调；交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调；金融信息共享和金融业综合统计体系的协调；国务院交办的其他事项。联席会议由人民银行牵头，成员单位有银监会、证监会、保监会、外汇局。
　　社会管理方面，完善基层社会管理服务，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，维护社会公平正义与和谐稳定。
　　公共服务方面，完善公共政策，健全政府主导、社会参与、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。
　　把握职能转变的重点和方向
　　按照政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的目标，适应加强市场监管、提供基本社会保障的需要，要推进政府职能转变，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系。
　　首先，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。通过减少投资项目审批、生产经营活动审批事项、资质资格许可、行政事业性收费，逐步改革工商登记制度，从体制机制上为各类市场主体松绑，激发创业积极性。
　　【实例】新一届政府成立以来，共取消和下放行政审批事项221项（不含评比达标表彰评估和行政事业性收费项目），同时国务院下发《关于严格控制新设行政许可的通知》〔国发〔2013〕39号〕，要求严格行政许可设定标准，规范行政许可设定审查程序，加强对设定行政许可的监督，防止许可事项边减边增、明减暗增。
　　其次，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。通过逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织并直接登记，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制等措施，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。
　　其三，充分发挥中央和地方两个积极性。我国地域辽阔，地区之间经济社会发展不平衡，国务院部门管得过多过细，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主动开展工作。为更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，应下放投资审批事项和生产经营活动审批事项、减少专项转移支付。
　　【实例】新一届国务院成立以来，下放了一批行政审批事项。同时，国务院决定对2004年出台的《政府核准的投资项目目录》进行修订，将仍需由政府核准，但可通过规划、产业政策、技术标准等引导和调控的项目下放给地方，增强就近监管能力；对已下放核准权的项目，相应调整相关前置审批权限，以提高效率；明确职责分工，国务院投资主管部门核准跨地区、跨行业、跨领域和涉及综合平衡、重大布局的项目，行业管理部门核准需由中央层面管理的其他项目，做到权责一致。按上述原则，修订下放了分布式燃气发电等一批核准项目。
　　其四，优化职能配置。整合房屋、林地、草原、土地等登记职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等；整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构；整合建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台等。
　　其五，改善和加强宏观管理。强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等。此外，要加强社会管理能力建设，创新社会管理方式。
　　以法治思维和法治方式推进职能转变
　　党的十八大提出，领导干部要提高运用法治思维和法治方式，来深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定等方面的能力。所谓法治思维，就是从法律的视角，按照法律的规范，法律的精神、原则、目的和价值目标，来思考和处理问题、作出决定；而法治方式则是法治思维在实践中的具体体现。这就要求深化行政体制改革、转变政府职能时坚持依法办事，并完善体制机制。
　　要妥善处理依法行政与行政改革、转变政府职能的关系。深化行政体制改革、转变政府职能要与依法行政结合起来，既要体现改革精神，又要有计划、有步骤地推进法治政府建设。
　　行政改革和职能转变的特点是“变”，变革原有体制、机制；依法行政的特点是“定”，一旦规定下来，各级政府及部门都要一体执行。因此，既要大力推进改革创新，又要坚持法定原则。
　　【实例】2013年8月16日的国务院常务会议决定：为推进中国（上海）自由贸易试验区加快政府职能转变，探索负面清单管理，创新对外开放模式。经国务院提请，全国人大常委会授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定。
　　要完善体制机制。建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，需要把依法治国理念转化为制度体制机制，加强事关长远的制度机制整体设计，完善基础性制度建设，如建立不动产统一登记制度，以更好地落实《物权法》规定；建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度。
　　【实例】为进一步深化行政审批制度改革，经国务院提请，2013年6月十二届全国人大常委会第三次会议作出关于修改文物保护法、草原法、海关法、进出口商品检验法、税收征收管理法、固体废物污染环境防治法、煤炭法、动物防疫法、证券法、种子法、民办教育促进法、传染病防治法等十二部法律的决定，通过一揽子修法取消和下放了部分法律设定的行政审批事项。这既推进了行政审批体制改革，又遵循了行政许可的法定原则。
　　作者简介：国家行政学院法学部教授、博导。
　　来源：《瞭望新闻周刊》2013年第43期。引用请以正式发表版本为准。