许耀桐：顺德机构改革：新坐标与新亮点

　　改革开放以来，顺德一直是行政管理体制改革的先行者，在机构改革方面卓有建树。20082009年新一轮的地方政府机构改革展开后，顺德被列为广东省深化行政管理体制改革的试点，再一次站到了改革开放的前沿。为了搞好此次顺德机构改革，顺德区委邀请国家行政学院的部分专家学者组成顺德机构改革课题组，这使我们有幸成为顺德机构改革的亲历者。课题组撰写了《顺德机构改革研究报告》，成为顺德进行机构改革的蓝本和依据。2009年9月16日，顺德大部制改革的“三定”方案公开发布，犹如“石破天惊”，引发了全国的关注。顺德启动了改革的新航程，描绘出了改革的新方位和新坐标。
　　一、顺德机构改革的基本原则
　　2008年党中央、国务院实施以大部门体制为要求的新一轮的地方行政管理体制改革和广东省委、省政府赋予顺德的特殊政策，为顺德改革在既往成果的基础上谋求新突破，创造了有利的环境和条件。本次顺德政府机构改革，是要深入贯彻落实科学发展观，以国际视野和战略眼光谋划政府管理的创新和发展，依照大部门体制和运行机制的本质特点推进改革，切实转变政府职能，理顺职责关系，优化组织结构，提高行政效能，真正建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、依法运行的行政管理体制，有效破解影响经济与社会发展的深层次体制性、结构性、制度性难题，努力为全国其他的县（市、区）政府深化行政管理体制改革提供探索性经验，发挥经济特区和沿海城市改革开放试验田的作用，使其具有标本意义。地方政府机构改革是一个系统工程，涉及到理念变革、职能转变、体制再造、机制创新、方式优化、行为改进等方方面面，为此，顺德首先明确了统揽和协调机构改革的基本原则：
　　一是以新理念引领。深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，要解放思想，开阔视野，敢想敢破，以全新理念引领改革。全新的政府理念，就是建设服务型政府的理念。通过这次政府机构改革，要彻底改变“全能政府”的观念和形象，把应该由政府负责的公共职能切实履行好，把不该由政府管理的事项坚决转移出去，全力打造以人为本、廉洁高效的政府，推进顺德以“党政机构大幅整合优化、决策执行监督相对分离、六大建设全面协调发展”为重点的服务型政府建设；要以这样的新理念引领，彻底改变“全能政府”下职能“越位、错位、缺位、欠位”为“退位、正位、补位、到位”。
　　二是着力转变职能。政府职能要放弃“万能包办、事事都管”的微观管理。要由以经济建设为主向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变；由以提供经济性公共产品为主，向以提供社会性公共产品为主转变；由以政府的独揽管理为主，向社会全面参与的公共管理转变。对于县（区）级政府而言，相对于中央和省级政府以宏观管理和政策管理为主，则应该以政策细化和依法执行、提供服务为主。归纳起来，县（区）级地方政府的基本管理事务包括：政务管理、经济发展、市场监管、社会管理、公共服务五大类。这五大类管理事务，涉含政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态建设、党的建设六大建设领域。政府要通过转变职能，把管理和服务覆盖到六大建设领域，全面推动六大建设协调发展。应根据这样的政府服务职能，清理政府现有的职责和事务，原则上除决策以外的管理与服务，只要具备公民组织和行业组织、中介组织承接的客观条件，能放则放，能简则简。政府在全面履行服务职能的同时，要开放公共事务，使全社会参与公共事务治理。
　　三是创设大部门制。大部门制是指整合相同或带有关联性的职能的行政机构到同一个部门，通过流程再造和机制创新，实现决策权、执行权、监督权既相对分离有相互协调，以提高管理与服务效率的行政模式。按照大部门制的本质要求进行创新，实现职能转变与机构调整，是本次改革的基本要求。要在进行充分调查研究和可行性论证基础性上，类归职责，整合部门，优化结构，简化管理，对政府系统内部和外部的同类职责机构进行合理的归并设置。
　　四是实行党政同体。早在1992至1993年机构改革中，顺德就在党委、政府系统之间进行同类职责机构的合并设置，把党委办和政府办，纪检委和监察局，组织部、机关党委和人事局、老干部局等合并在一起，合署办公，创新性地实现了“党政同心、目标同向、工作同步”的“三同要求”。这样的合署办公开创了党政“同心共治”的新型管理模式，即“党政同体、同心共治”。在本次机构改革中，顺德继续向前推进，把所有党政系统中职责相同的机构合并设置，合署办公，推动了以党领政、党政联动。
　　二、顺德机构改革的主要任务
　　1实现政府职能转变。按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，切实转变政府职能，全面履行推动政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态建设、党的建设协调发展的职责。按照“对内放宽，对外开放，对下放权”的方针，全方位优化政府职能结构，科学配置对内、对外、对下的行政管理职能。将一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和市场中介组织，充分发挥市场配置资源的基础性作用。
　　为了实现职能转变，顺德将深化行政审批制度改革与优化政府工作流程结合起来，提高行政效能与服务水平。通过改革行政审批制度，减少审批事项，规范行政审批，更加注重社会管理和公共服务，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着力解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题。同时，通过建设电子政府，构建电子政务平台，加强行政服务中心建设。通过健全工作制度、梳理工作流程、规范工作程序、促进社会监督等方式，转变管理工作作风，提高公共服务水平。顺德也进一步深化财税金融体制改革。按照“强镇扩权”和扁平化管理原则调整区、镇税收分享机制，缩小部门财政扶持资金管理规模，实行财政资金“两头（区和镇）大、中间（部门）小”的哑铃模式，实施财政扶持资金“一步到镇”。建立财政预算编制、执行、监督和问责体系，充分利用市场机制配置政府财政资源，提高资金使用效率，发挥财政在经济和社会发展规划中的杠杆作用。
　　2理顺管理体制机制。为了探索决策执行监督相对分离，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制，顺德实行“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”，实现了“决策权上移、执行权下移、监督权外移”。首先，决策权分为政策制定权和政策审定权，政策制定由政府各局级机构和相关的决策部门（决策咨询局）负责。明确决策权限后，要严格规范决策程序，完善决策听证、咨询和民意征集吸纳制度，加强党委政府对地方发展战略决策的领导，同时建立系统严密的以党政首长为重点对象的问责制度。其次，执行权由各局级机构内设机构法定执行机构以及乡镇政府承担。第三，监督权由新组建的政务监督局承担，政务监督局凝聚体制内的纪检监察制、体制外的投诉制、自上而下的问责制、社会化的评估制，增强监督合力。除了实行行政内部监督、社会外部监督外，还要强化人大的立法和法律监督。
　　在机构改革中，顺德进一步理顺区、乡镇及政府工作部门间的事权关系，明确各自的职责和权限。在职责划分上坚持“下级优先”、“就近管理”、“强化基层”的原则，大幅度依法下放权力，切实扩大乡镇政府对本辖区事务的管理和处置权限，同时建立权责一致的责任机制、能力保障机制和监督机制。
　　3强化部门职权责任。按照权责一致、有权必有责的要求，顺德通过“三定”工作，既赋予各部门职权，又相应明确其承担的责任。建立健全行政问责制度，明确行政问责的内容、形式和程序，探究过错责任追究制度，完善引咎辞职制度等，进一步提高行政问责制度的可操作性，切实解决权责脱节问题。
　　逐步健全区级各部门、乡镇绩效考核体系，改进评估方式，提高评估透明度，实现内部评估与外部评估相结合，民主评估与科学评估相结合，评估结果与表彰奖励相结合，进一步强化岗位意识，提高行政效能。
　　4整合优化组织结构。顺德对现有的党政机构进行整合优化：党政系统综合设置16个工作部门，其中党委部门6个，政府部门10个。除16个工作部门外，设置部门归口管理的6个法定机构，如下图所示：
　　这16个党政系统综合设置的工作部门，又可以分为6个党务政务管理部门，5个经济调节与市场监管部门，5个社会管理与公共服务部门。
　　党务政务管理部门统筹设置，根本目的在于加强党的领导和政府的政务管理职能，推进政治建设、党的建设。主要目标在于，理顺党政关系，降低行政成本，提高工作效率。工作联系密切的党政、人民团体工作部门可综合设置，如，组建社会工作部；也可合署办公，如，区纪委与政务监督局，组织部与人事局（编办），党委与政府的办公室，宣传部与文体广电新闻出版局，政法委与司法局合署办公，一个机构，可以挂两个、三个或更多的牌子。
　　经济调节部门与市场监管部门按精简统一效能的原则综合设置，根本目的在于完善政府经济调节与市场监管职能，着力促进经济建设，主要目标在于统筹城乡之间、不同区域之间协调发展，更加明确与强化市场监管责任。为此，组建发展规划和统计局、经济促进局、财税局、环境运输和城市管理局、市场安全监管局等。
　　社会管理与公共服务部门综合设置，根本目的在于将社会管理、公共服务职能放到更加突出的位置，切实加强文化建设、社会建设、生态文明建设。主要目标在于集中有限的资源，解决教育、医疗、社会保障、环境保护等民生问题，积极培育社会民间组织，加强基层社会组织建设。为此，组建卫生和人口计划生育局、人力资源和社会保障局、国土城建和水利局、。保留教育局、公安局。
　　三、顺德机构改革的新亮点
　　1党政机构得到强力整合和综合设置，实现了大幅度的缩减瘦身。通过这次机构改革，顺德究竟要设置多少政府机构，始终成为引人注目的焦点。在199293年的机构改革中，顺德把原有56个党政机构一举减半，改革简化为28个，而且“搬神拆庙摘乌纱、十年机构不反弹”。这是顺德机构改革历史上第一次大动作。10年之后，顺德的党政机构有所增加。本次顺德机构改革，进一步对党政机构作出强有力的整合优化，由原有的41个党政机构，大幅度改革精简为16个，其中政府部门由29个调整为10个，机构精简近23；设置党委机构6个，全部与政府机构合署办公。这是顺德机构改革历史上的第二次大动作，可以说开了全国的风气。
　　顺德设置16个党政工作部门，相比于《广东省市县人民政府机构改革的意见》提出的“较大的县政府工作部门设22个、中等县政府工作部门设20个”，改革力度可见之大，充分说明了顺德没有辜负上级领导的要求和期望，敢于大胆创新、追求有所突破，真正实现了机构的整合优化和大幅度的缩减瘦身，在很大程度上实现了党政合署，实现了以党领政，推动了党政联动。应该说，这是顺德改革的最大亮点之一。
　　当然，机构改革也不是机构设置数量越少越好，而是遵循了大部门体制的管理趋势和本质要求的。顺德设置16个党政工作部门，是按照大教育、大卫生、大宣传、大产业经济、大社会管理、大公共服务等理念构思的产物。
　　2决策权、执行权、监督权相对分离，优化了权力运行机制。通过这次机构改革，顺德能否实现决策执行监督的相对分离，是一个令人关注的重点。从横向权能上，将行政权力划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权，是一个客观规律和事实。对政府行政管理而言，如果把行政三权合一，同一个政府机构既当“组织员”，又当“运动员”，还当“裁判员”，弊端实在太多。由此，必须把三权分离，既相互制约又相互协调。现在，西方国家以及香港、新加坡，在政府行政管理中就是实行了决策权、执行权、监督权相对分离，既相互制约又相互协调的运行机制。针对我国目前普遍存在着行政权力“三合一”的情况，顺德大胆提出“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”，“决策权上移、执行权下移、监督权外移”的新理路，较好地解决了这个问题。
　　顺德实现决策执行监督相对分离具体做法是：第一，将决策权分为政策制定权和政策审定权，分别交予“四套班子”和党政局级部门、决策咨询局，这是决策权的集中化和上移；第二，将执行权交予局级部门下属的股（科、室）和法定独立执行机构以及乡镇政府，这是执行权的专业化和下移；第三，将监督权交予政务监督委员会，相对于其他行政部门而言，是独立化和外移，同时，强调行政体制外的监督，包括强调人大监督和社会监督。
　　顺德按照“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”的原则，建立党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，实现“决策权上移、执行权下移、监督权外移”的做法，对我国地方行政部门如何实现行政有效分权具有标本和示范意义。
　　3党政系统实行同类机构合署同体，实现了以党领政、同心共治新模式。在机构改革中，如何处理好党政关系，能不能把党委、政府系统之间同类职责的机构加以合并设置，一直是一个难点问题。就是到了现在，全国其他地方在这次机构改革中还是止步于此（如：办公室仍然党、政分设，组织部与人事部门还是分设）。可喜的是，顺德做出了突破。党委不设置与政府对口的部门，工作密切联系的部门，则合署办公，创新性地实现了以党领政、党政联动，开创了党政同体、同心共治的新治理模式。
　　顺德以党领政、党政联动，党政同体、同心共治的新治理模式，集中体现在新组建的“政务监督局”和“社会工作部”这两个部门上。两个部门在更大的范围和更大的程度上实现了党政同类职责机构的合并设置，是顺德改革的鲜明特色。
　　4政府全面履行公共服务职能，实现了全社会参与治理的新格局。通过机构改革，顺德能否做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，真正转变政府职能，面临着巨大的挑战和考验。在当代，行政管理应向公共服务的方向转变，由“管制型政府”变为“服务型政府”。政府管理的目标就是公民至上，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。顺德按照大部制的要求，设立16个党政机构，在政府职能的转变，突出政府的公共服务和社会治理功能上有重要突破，初步形成了全社会共同参与管理的新格局。
　　政府设立较少机构，有效转变政府职能，虽然政府机构大幅减少了，但是政府服务的职能却得到了全面的提升和加强。机构减少的目的，还在于开放公共事务，促进全社会参与公共事务治理。因此，建议方案提出，除决策以外的管理与服务，今后只要具备公民组织和行业组织、中介组织承接的客观条件，能放则放，能简则简，大力促进社会组织良性发展。通过这些努力，必然会开创出公共事务的社会参与和共治共管的新局面。
　　顺德机构改革昭示着我们，制度改革带来变迁，制度改革促进发展。在制度改革中先行先试，决不是“冒了风险、难免吃亏”，而是“赢得主动、占尽先机”。谁把制度先改了，改准了，改对了，谁就领先起跑，谁就一定先获益。通过这次机构改革，顺德已经迈开了新步伐，铸就了新辉煌。
　　（附记：国家行政学院顺德机构改革课题组由许耀桐、宋世明、马庆钰、竹立家等教授组成，许耀桐为组长。课题组在撰写《顺德机构改革研究报告》过程中，得到了顺德区委书记刘海同志和政府副秘书长马洪胜同志以及区办公室调研科李允冠科长、宁磊同志的大力支持。特此致谢！）
　　原载《上海行政学院学报》2010年第5期