任进：政府实施权责清单制度需要注意哪些问题

　　推行政府部门权力清单和责任清单制度，是党的十八届三中全会、四中全会部署的改革任务，是《法治政府建设实施纲要》的重要内容，也是提升各级政府治理能力的重要举措。
　　由于我国的行政规范体系非常庞杂，行政管理和执法实践中，有的行政机关对行政职权的家底不清，推行地方政府部门权力清单制度，有利于加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系，推动政府依法全面正确履行政府职能。政府权责清单制度，主要指政府部门对其职权和职责全面梳理，进行清理和规范、依法审核确认，将权责事项名称、类型、设定依据、运行流程以及追责情形等内容，以清单方式列明并依法公开。简言之，政府部门建立权责清单制度，其实质是打造一个透明的制度笼。
　　近年来，一些地方在推行权力清单和相应责任清单方面进行了有益探索。例如，天津在全国率先废止非行政许可审批事项；浙江省2013年11月启动了以“权力清单”为基础的“三张清单一张网”建设，又于2014年7月在全国率先部署责任清单工作；安徽省在全国首创责任清单，率先实现省市县乡四级政府权责清单全覆盖，基本建成全省总体一致、上下衔接的“两单一表三配套”清单制度体系。截至目前，各省级政府部门权责清单已公布，县市级政府部门权责清单编制也大部完成。总的来看，推行地方政府部门权责清单制度取得重要进展，但在建立和实施权责清单制度过程中还存在一些困难和问题，需要研究克服和进一步完善。
　　避免认识误区
　　一是对政府部门权责清单的准确定位。政府部门权力清单，作为方便社会监督和企业查阅而汇总在一起并公示的权责信息文档，类似于一种对机关工作人员的业务手册或对相对人的办事指南。社会各界和政府部门对相关政府部门的权力或职责，要通过权责清单查到某种权力或职责事项，并查询相关法律法规规定进行准确理解、正确适用。权责清单不等同于权责清单制度，要把权责清单与法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的相关制度结合起来。实践中，由于各地对同一法律、法规的条文理解不一，往往在权力分类和项目数量上产生偏差，有些地方政府习惯于攀比数量或进度。这些需要在建立权力清单制度时，逐步完善。
　　二是厘清政府部门权力清单相关概念。权责清单制度涉及政府职能、职责、政府权力、行政行为、行政执法等概念。我国各级政府既行使执行权又有管理权，政府职能主要是宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等；政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵；政府职权主要来源于宪法和组织法，其他法律、法规以及“三定”规定等。目前多数地方政府将行政职权理解为行政行为，有的将政府权责与政府职能混同。实际上，政府部门权力清单包括但不限于行政执法行为，行政职权也并不都表现为行政行为或行政职能。
　　三是科学界定政府部门权力清单实施主体和范围。地方各级政府工作部门作为地方行政职权的主要实施机关，是推行权力清单制度的重点；依法承担行政职能的事业单位、垂直管理机构等，也应推行权力清单制度。根据依法行政基本原理，行政机关不得法外设权，作出减损相对人合法权益或增加其义务的决定。政府部门权力清单中权力的确认，要以法律法规为依据并以直接面向法人、公民和其他组织为基准；对一些不直接面向相对人的行政职权如政策、规划等制定和内部权力可暂不列入清单。可见，“清单之外无权力”是原则要求，政府部门权责清单实际上难以穷尽所有权责；这样，对权力清单未明确但应由政府管理的事项，政府部门也要切实负起责任。
　　科学分类管理
　　一是对政府部门权力清单要科学分类。要对政府部门行使的直接面向相对人的行政职权，分门别类进行全面彻底梳理，逐项列明设定依据，汇总形成部门行政职权目录。各省级政府可参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式，结合本地实际，制定统一规范的分类标准。为解决权责交叉重复、缺乏统一分类基准、动态调整不够等问题，可探索建立对政府权力清单的统一编码管理。
　　二是要明确政府部门权力与责任的关系。行政主体在维护社会秩序、增进公共利益、保护相对人的合法权益方面，具有积极能动的作用，但如果不对行政权作必要的规范和制约，则可能会对社会产生消极影响。区别于行政执法、行政审批等传统类型的行政权，政府部门还承担了越来越多的为履行政府公共服务、市场监管、社会管理和环保职能而必需的职责，如授益性、给付性的服务等职责，政府部门的职权如行政检查或监管，很多情况下也表现为行政职责。这要求在建立权力清单的同时，逐一厘清相关职责事项或合并建立权力清单和责任清单。
　　形成系统合力
　　一是加大政府部门权责清单制度的实施力度。各级党委要切实履行对推行权力清单制度工作的领导责任，各级政府要认真研究部署和组织实施。权力清单公布后，要根据法律法规立改废情况、机构和职能调整情况等，及时调整权力清单；地方各级政府部门等，要严格按照权力清单行使职权，防止清单制度“虚置”。要大力推进行政职权网上运行，建立有效的权力运行监督机制；对不按权力清单履行职权的单位和人员，依纪依法追究责任；上级政府和本级人大常委会要依法开展对政府推行权责清单制度的监督。
　　二是以推行权力清单制度为契机，并与简政放权、政府职能转变结合起来，统筹考虑、协调推进，如进一步削减部门行政审批事项和中央指定地方实施的行政审批事项，削减职业资格认定，削减生产、经营许可证和资质认定以及削减对企业投资项目的核准，放管结合，优化服务。对于社会关注度高、群众反映强烈、能够很快显现效果的重点领域或事项，可优先制定专项权责清单，对行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金、国家职业资格，实行目录清单管理。
　　三是各政府部门要协同配合。地方各级机构编制部门和政府法制部门要在同级党委和政府领导下发挥牵头协调作用，会同有关部门积极做好推行权力清单制度工作；对推行权力清单制度情况，相关部门要适时组织督查和第三方评估；纪检监察机关要查找政府权责清单中的廉政风险点，实施重点监控；政府法制部门要加强权责清单的合法性审查，做好权责事项调整涉及法律法规规章修改相关工作。
　　四是适时编制国务院部门权责清单。目前，地方政府主要是推行部门权力清单，也有少数地方已推行政府权力清单制度。国务院确定在国家发改委、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局、证监会开展试点。要在总结试点经验基础上，适时建立国务院部门权责清单制度。由于国务院部门具有宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，其职权范围与省级政府行政职权的分类方式，略有不同。国务院有关部门可将权力和职责事项结合起来，除参照“9X分类方式”、逐项列明设定依据外，还可根据实际履职情况，将规划制定等宏观管理职责及标准拟订等权责事项一并进行梳理分类汇总。
　　作者简介：任进，法学博士，国家行政学院法学部教授。
　　文章来源：《紫光阁》2016年第11期。