许耀桐：破解干部“天花板”困局有赖于政治体制改革

　　干部或官员的“天花板”困局，主要是指干部或官员的提拔、晋升受到一定的限制。从哲学上说，人总是要受到客观世界、客观规律的制约和限制的，也要受到经济与社会发展、政治和行政管理的诸多限制和制约，不可能完全放任、随心所欲。但问题在于，有些制约与限制是人为的，是不公平的、不合理的，可以也应该予以调整或废除。干部或官员的“天花板”困局，就是指那些人为的、不公平的、不合理的规定。从表面上看，干部的“天花板”困局似乎都是些行政问题，例如干部提拔、晋升受制于不合理的年龄规定、资格规定、学历学位规定、职位职级规定等等，只要用行政技术手段或采取放宽或干脆取消的行政方法就可解决。其实，问题并没有这么简单，它不是一个单纯的行政管理方面的存废之举的问题。在实质上，干部“天花板”困局是一个政治问题，要用深化政治体制改革的方法才能从根本上解决。
　　一、干部“天花板”凸现政治不公平、不合理
　　干部“天花板”问题，现在主要有两种情况：一是对干部提拔在年龄上作硬性规定，二是对干部任职时间在年限上作硬性规定，二者都凸现了政治的不公平、不合理。
　　先来看对干部提拔在年龄上硬性地作出的规定：凡是在党政一线的领导职位，年龄过了40岁的，就不再提拔为乡镇科级；45岁的就不再提拔为县市处级；50岁的就不再提拔为地市局级。同样，一般地也相应规定，过了45岁的就不能当乡镇长了，50岁上的就不能当县市长了；55岁上的也不再任地市级的一、二把手了。如果过了上述年龄界限的党政一线干部，基本上要转入人大、政协二线岗位。虽然各地的规定可能会有所不同，但实际上都有一个年龄“杠杠”。
　　这样的规定，也许在行政管理上是无可厚非的，是公平的、说的过去的。官员有个年龄界限，大家在这个年龄界限面前人人平等。但是，这个干部“天花板”所产生的弊端就是政治上的不公平、不合理。它的不公平、不合理在于，为什么一个当县长、县委书记挺有能力的干部，凭什么在50岁时要让他下？或者一个人挺有能力的干部，凭什么在他过了45岁后，就不再让上了？难道他45岁了，一个比他年轻几岁的人，就凭着年纪轻这个条件一定会比他更出色、更优秀，而非要把他替换掉不可？
　　再来看对干部任职时间作年限上的硬性规定：2006年8月出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》中的第二条明确指出，“中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协的工作部门和工作机构的正职领导成员；县级以上地方党委、政府领导成员，纪委、人民法院、人民检察院的正职领导成员；省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）党委、人大常委会、政府、政协的工作部门和工作机构的正职领导成员”，这些成员的“每个任期为5年”；规定“党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务”；同时还规定，“党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再推荐、提名或者任命担任第二条所列范围内的同一层次领导职务。根据干部个人情况和工作需要对其工作予以适当安排。”上述这些规定究竟是什么意思呢？举个例子说，就是比如一个当县长的，当了10年，按规定如果没有被提拔晋升，他就不能再担任这个党政领导职务了，但他可以转去政府工作部门再去当5年的处长职务，因为县长和处长同级，如果5年后他还不被提拔晋升，那么在相同层级上累计已达15年了，他就要转出党政领导岗位或者党政工作部门。因此，他只有再升一级，才可以又开始新一轮的轮回，又可以呆上15年。这个“天花板”就是关于干部任职年限的规定，它明确限定，一个人在同一层级的职位上最多干15年，如果不被提拔就要走出官场。
　　显然，这个规定同样地具有政治上的不公平、不合理，而且更为严苛：如果一个人的能力只是非常适合于当一个处级干部，不再晋升了，为什么15年后他就一定要收拾行装出局呢？这等于逼着一个人非去高升不可，逼着他要实践“彼得原理”，即在一个等级制度中无论如何要谋求“趋向于上升到他所不能胜任的地位”。这样的干部“天花板”困局，正是我们人为地设计出的一个非常可悲的政治困境。
　　二、干部“天花板”触及政治深层次根源
　　如果我们循着干部“天花板”困局产生的原因做一番深入的探讨分析，就会触及到政治方面的深层次根源。
　　现今在我们国家出现干部“天花板”问题，谁都知道，其主要原因就在于等待着得到提拔、晋升的干部太多了，如果没有相应的限制例如年龄方面限制的话，使已经在职位上的干部能早一点退下来，后面的人就根本没有上的可能。那么，为什么会有那么多的干部等待着提拔、晋升呢？这就与我们国家干部或公务员的分类和提拔、晋升的路线有关了。
　　我国《公务员法》中规定的干部种类有4种：即选任制公务员、委任制公务员、考任制公务员、聘任制公务员。现在所说的干部“天花板”困局，严格说来，其实只是选任制、委任制这两部分干部才遇到的。因为，考任制、聘任制的干部没有什么不合理的“天花板”问题，考任制的干部其实就是西方本来意义上的公务员，按《公务员法》规定的年限得以晋升职务或职级以及退休；聘任制的干部更简单些，按照聘期规定，聘任几年就是几年，不聘了自然就要走人。
　　中国的特殊性在于，选任制、委任制的干部与西方国家的产生方法根本相同。西方国家把选任制、委任制的官员称之为政务官。其中最主要的政务官经过民主竞选、选民投票获得当选后，可以采取组阁制的方法委任其他政务官。这些选举和委任的政务官都有一定的任期规定，任期到了就要经过再一次的选举。因此，在西方国家有能力投入竞选、竞争政务官或得到委任的政务官，其人数并不多，政务官无论上与不上，都与个人能力有关，他不会牢骚满腹、怨天尤人，迁怒于自身之外；至于国家，也没有必要另外设置一些人为的“天花板”，比如说有什么最高的年龄限制规定。美国的第9任总统威廉哈里森和第40任总统罗纳德里根，就是分别在68岁和70岁的高龄时任职的。而我们国家的选任制干部，现在还不是由完全选举产生的，也不具备完全选举的条件，它和委任制干部差不多，其实都是由上面任命的。这就使得有很多的干部符合选任和委任的条件，他们都在期待着提拔、晋升。提拔、晋升不了的，自然会牢骚满腹、怨天尤人，迁怒于组织和领导。
　　还有一个更复杂的问题，就是我们国家规定的选任制、委任制、考任制、聘任制4类干部，并没有严格的类别界限，他们在提拔、晋升路线上是可以打通的，由上级组织和领导作出安排，在4种类别之间转来转去。上面所说的2006年8月出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》，就把这几类干部混在一起“一锅煮”。比如，一个当了几年的省委或省政府工作部门的处长，可以被派去当县党委、县政府的领导成员，或当县委书记或当县长；一个当了某国有企业的老总，相当于副省、部级的，也可以转过来被任命为省委副书记或副省长或副部长。而在西方国家则是根本不行的，经选举产生的政务官与经考试录用的事务官（即公务员）是严格区分的，不能转来转去的，政务官选不上的，不能按原来的级别安排来当公务员；公务员要想当政务官的必须先辞去职务参加选举，选不上的也不能回来了，因为已经放弃了公务员的职位。
　　既然我们国家的干部现在是由上面任命的，而且4类干部又是连通的，可以互相地转来转去，因而必然地造成越来越多的干部加入提拔、晋升的队伍，越来越多的干部在提拔、晋升的独木桥上拥挤不堪。也正因为这样，为了避免从独木桥上被挤下来，才非要有一个硬性的规定不可。其结果就只好人为地设置一些干部的“天花板”，包括年龄上的硬性规定。所谓干部“天花板”问题，实际上就是这样产生的。因此，干部“天花板”深层次的政治根源就在于，干部的分类和晋升路线是否合理的问题，或者更确切地说，是选任制公务员怎样产生的政治问题。
　　三、破解干部“天花板”有赖深化政治体制改革
　　由上可见，干部“天花板”问题，实质上是过多的干部等待提拔、晋升的问题，是不合理的干部提拔、晋升的路线问题。这就表明，干部“天花板”问题绝不是一个一般的行政管理问题，而是关系到如何进行政治改革的问题。
　　怎样才能打破干部“天花板”困局呢？有人主张，把那些不合理的规定废除掉就行了。其实，不是把那些不合理的干部“天花板”拆除掉就行了，简单地把它拆除掉很容易，但是如果选任制官员照样还是由上面来任命的话，问题就不可能真正解决，而且会更麻烦。因为组织上为什么不再任命某一个干部了，过去还有年龄的理由或到了届期的理由，让人家找到一个台阶下去。如果现在连这个“天花板”的理由都没有了，事情就更不好办，可能导致更不合理的竞争。
　　还有人提出，采用职级与职务相结合的用人制度打破干部“天花板”的困局。例如，现在实际中已经采用的有些县委书记被确定为副厅级的级别。其实，这充其量也只是增加了一个干部多了5年的任职时间，比如原来规定50岁下的，现在改为55岁下而已，他的头上照样还是顶着一个不合理的干部“天花板”。
　　为什么以上这些方法都不行？归根到底在于，是用了行政技术的手段企图来解决政治问题。要彻底破除干部“天花板”困局，从根本上说，有赖于深化政治体制改革，必须走民主化之路，建设社会主义民主政治。为此，我提出以下的破解干部“天花板”、实行政治体制改革的三条建议：
　　一是区分选任制、委任制公务员与考任制、聘任制公务员，就是对《公务员法》中规定的选任、委任、考任、聘任4类干部作出区别，把选任、委任类公务员与考任、聘任类公务员分成两大序列，两者之间不能交叉、混合、重叠。
　　二是选任类干部要逐步走完全选举的道路，取消对他们的不合理限制。考虑到我们国家现在完全选举还不可能一下子全面推行，可先在乡、县层级试行。对选任制公务员实行完全选举，也是马克思主义民主学说的基本要求。在乡、县以上级别的选任制公务员还不可能做到完全选举的情况下，可以先搞严格的干部测评、民意测验等，一定要根据政绩和民意的好坏，决定去留。干部测评、民意测验好的，就可以一直干或得到提升，无需作出什么诸如年龄方面的限制，这只会有利于国家、人民和社会的稳定，其他的干部也不会有意见。
　　三是考任制和聘任制的公务员，按照任职表现情况以及退休年龄规定或聘期期限规定，决定是否在位。他们不能随意地转到选任制与委任制公务员的序列，若要当选任制或委任制的公务员，必须先退出考任制、聘任制公务员的序列才行。
　　载《人民论坛》2010年2月（下）总第282期，题目为：破除困局有赖于政治体制改革，并略有删节，此为原文。