毛寿龙：治安应重在秩序而非处罚

　　最近，《治安管理处罚法》草案的讨论，引起了各个方面的注意。根据媒体报道，《治安管理处罚法》将增加受罚行为，增加处罚形式，提高罚款幅度，完善处罚程序。
　　这个法律的修改，原因是多个方面的，人们对其看法也有差异。对此，很多专家认为，其中部分修改是合理的，比如完善处罚程序，减少行政拘留处罚的自由裁量权，与新的刑法、行政处罚法、行政复议法和行政诉讼法、道路交通法相配套，确保法制统一。但其中部分修改，并不合理，比如有人认为，草案对警察的自由裁量权的限制过于宽泛，对私权则过多干预。
　　在笔者看来，《治安管理处罚法》这个名称本身就在强调以管理为本，以处罚为本，而不是以人为本。
　　从名称上来看，以人为本的有关治安问题的法律，应该直接说《治安法》，而不是《治安管理处罚法》，后者过于突出管理和处罚。
　　从基本价值目标来看，以人为本的治安法律，应该是在确保公民基本自由和权利的基础上来保证治安秩序。否则，保护治安秩序的行政权力也会像破坏治安秩序的势力一样，危害公民基本自由和权利。
　　从确保治安秩序的手段来看，以人为本的治安法，应该不着重处罚，而是确保秩序为本。处罚的目的是为了秩序，而不是为了管理。为了管理的方便往往处罚过分。处罚过分，虽然有利于管理，并起到罚一警百的作用，但实际效应往往是扭曲了秩序：治安处罚，其原因是有些行为破坏治安秩序，但够不上刑事处罚，但如果处罚过分，比如行政拘留的处罚比刑事拘留的处罚还要重，治安处罚往往会鼓励破坏治安秩序的人轻易走向刑事犯罪。结果，治安处罚不仅没有起到维护秩序的作用，反而起到了鼓励人犯罪的作用。
　　从规范警察权力的角度来看，警察权力作为一种强制权力，其发挥作用的机制是它拥有现场强制和处罚权力。如果运用得当，它就可以在案发现场就解决问题，并在可能发生潜在问题的地方避免问题的发生。如果运用不得当，它就可能被滥用，就可能伤害公民的基本自由和权利，从而导致这样的结局：警察权力越大，处罚越严厉，问题却越严重，反过来对警察权力的需求越大，处罚更加严厉，从重从快，而问题更加严重，进入了恶性循环。
　　这就是处罚为本的恶果。处罚为本的社会，有些运用不当权力的人会因为过分处罚人而产生本能的快感，更加喜欢处罚人，而有些比较正直而不愿意过分处罚的人则会不愿意严格执法，结果就导致了过分处罚和放松处罚的不正常现象。接受不当处罚的人，会设法逃避处罚，比如与警察搞好关系，或者一旦警察管不着，就肆意破坏治安秩序。由于处罚经常不是过分就是放松，其社会公信力就受到严重影响。政府为了解决治安问题，不得不周期性地进行严厉打击，但严厉打击之后往往就是放松处罚不打击。因为严厉打击虽然一时解决了一些问题，但长期来说，不仅成本很大，而且由于其打击过分往往引起社会对受处罚者的同情会让其社会公信力受到更大的损失，所以一般只能持续一段时间。
　　这说明，治安不能以处罚为本，而应该以良好的秩序为本。这样的秩序，人与人之间不存在等级关系，而是自由和平等的关系，有些人拥有公共权力，是基于人们维持秩序的基本共识，而不是对处罚的不正常的需求。人们遵守规则，是出于对公共秩序的需要和尊重，而不是出于对处罚权力的恐惧。这样，人们就会更加倾向于自觉地遵守公共秩序。而如果人们遵守秩序，只是出于对处罚权力的恐惧，就会倾向于一旦有机会让处罚权力失效（如凭关系可以逃脱处罚），或者处罚权力不存在（如警察不在岗），就会纷纷破坏秩序，把破坏秩序当作特权和难得的机会。
　　在以人为本的治安秩序里，各种各样的邻里之间、亲戚之间、陌生人之间的冲突，往往可以通过自我调节，以及民间的努力来得以化解，并非一定要依赖公共权力的处罚机制。在能够通过时间来化解的矛盾，就不需要让公共权力轻易介入，并当作惩罚的机会。在能够用民间保安保卫秩序的地方，就不要让警察权力过多介入。警察权力是秩序的维护者，但不是唯一的维护者。警察权力是社会秩序的辅助者，而不是社会治安秩序的主导者。只有当门、锁、保安等不起作用的时候，警察才是治安秩序真正需要的。
　　在以人为本的治安秩序里，秩序本身必须容纳人性的复杂性。开过车的人都知道，任何人都可能会破坏交通秩序，即使是完美的人，德高望重的人，在其一生里，只要开车，都会有意无意地违反交通规则。稍有人生阅历的人都知道，无论是谁，都会与他人有意无意地发生种种冲突，而这些冲突一旦时过境迁，绝大部分都自动化解了。一个良好的秩序，是以人的复杂性为基础的秩序，而不是简单的把人分成不需要惩罚的人和需要惩罚的人的秩序。这样的秩序，具有一定的容错性，秩序在不断的低烈度冲突中动态地形成。企图用高强度的惩罚来清理低烈度冲突和违规的努力，只能让秩序偏离常态，进入高度管制却周而复始高度混乱的处罚秩序。
　　以处罚为本的治安管理处罚法，需要人们深思，需要人们警惕，因为它很可能不是改善社会治安，而是恶化治安秩序，因为它在规则上不利于治安秩序以人为本，虽然很多人认为，只要惩罚就会有秩序。