付文科：城乡结合部“小官大贪”症结何在

　　在我国的城市化进程中，出现了大量的城乡结合部地带，这些地区往往是撤村建居后形成的社区。频见报端的对城乡结合部村社居干部“小官大贪”的查处，刺痛着民众的神经。
　　据不完全统计，自2013年以来，全国各地公开村干部违纪违法案件171起。其中，涉案金额超过千万元的案件有12起，涉案总金额高达22亿元，平均一起1。83亿元。“小官大贪”腐败主要集中在土地征迁补偿款、村级“三资”的侵占与挪用及经合社10留用地项目建设等领域。“小官大贪”危害有二：一是它属于“国家、集体与群众利益俱损”的短程恶性循环，极易诱发群体性事件，直接损害党和政府的公信力。二是它会一级一级向上行贿，腐败病毒一层一层向上传染。
　　基层腐败，犹如“鼠洞毁屋，蚁穴溃堤”，最可怕的是这种民众眼皮子底下的腐败会严重伤及对党和政府的信心。因此，既要以零容忍的态度对基层干部腐败行为进行穷追猛打，又要加大预防监督力度，更要从制度层面寻求根治之策。
　　基本特点
　　土地征迁案件多发易发，窝案串案频发，导致官民对立，诱发群体性事件。由于征地拆迁工作的环节从村一级延伸到区县一级，而且涉及多个职能部门，程序复杂、环节众多，政策保密度高，资金投入量大，因此该领域案件多为窝案串案和连环案，横向与纵向特征都较明显，且有家族化、涉黑暴力化倾向。譬如“20亿村官周伟思案”、广东乌坎事件、云南晋宁血案等，影响极为恶劣。
　　对村级“三资”的贪腐，作案手段多元且智能化，更趋隐蔽复杂。群众往往对“小官大贪”腐败现象“有感觉”“有反映”，但“无线索”“无证据”，难以为办案提供有效帮助。如海淀区皇后店村会计陈万寿，在8年时间里挪用1。12亿元土地补偿款。
　　经合社10留用地项目建设成为“小官大贪”新的腐败滋生地。留用地项目是当前各个（股份）经济合作社非常重要的建设项目，是关系到集体经济发展壮大以及每个股民切身利益的重大问题。留用地“流金淌银”壮了集体富了百姓，但由于留用地项目的特殊性以及相关政策不完善，加上（股份）经济合作社缺乏项目建设的开发经验和相关专业人员，出现了不少问题。
　　问题根源
　　城乡结合部的“小官大贪”的本质是“小官大权”，有的村干部俨然是“土皇上”。“小官大贪”的根源是“权力失控”。对于“小官大贪”问题必须引起各级党委政府以及纪检监察机关的高度重视，必须针对已经发生的“小官大贪”的典型案例进行深入剖析，以强有力的制度建设，堵死“小官大贪”之路，构筑防范“小官大贪”的笼子，直到杜绝“小官大贪”。
　　村级“三资”监管制度形同虚设，尤其是资金进出管理程序不规范，导致绝大多数“小官大贪”都与土地征迁补偿款有关。征迁工作信息不透明，使得在协商、谈判等相对隐蔽而又极具“诱惑”的环节易滋生腐败，即村干部在土地征迁过程中获得巨额阶差收益。在土地改变用途以后，国家会有巨额的补偿，这种补偿应该是一部分分到农民头上，另外一部分由集体提留。但在实际工作中，村民代表对集体提留的民主监督机制，基本上是流于形式而无实质监督。
　　对村社居基层干部的监管缺乏相应的法律与制度，村干部选举中的贿选、买卖就会难以避免。在城乡结合部形成的社区，实行村民自治，对村干部的监管仅在《村民委员会组织法》中有相关规定，但规定相对比较原则、抽象。政府监管缺失，地方政府与村委会是指导与被指导的关系，缺乏实际有效的监管机制与机构。村干部不是正式国家干部，对其监督存在严重的缺位，导致一些村干部肆意妄为、无法无天。所以，必须要制定出一套适用于村干部不属于党政干部又握有公共权力的特殊身份的管理制度，只有清除了监管死角，让权力在阳光下运行，才能消灭贪污腐败的温床。
　　如何应对
　　加强村务公开，营造公开透明的土地征迁补偿等环境。规范村（社、居）务公开形式，尤其是各类经费收支，公共财产的管理、使用和处置等情况必须予以公开。阳光是最好的消毒剂，要让村干部手中的土地相关决策权、工程建设投资权、“三资”经营管理权的运行透明化、公开化。注重从征迁工作的特点查找廉政风险点，对极易出现权力寻租行为的关键点要始终盯紧不放，及时堵塞漏洞，让别有用心的人也提心吊胆，不敢下手，无处下手。
　　通过“三资”管理工作，推广“钱账双代理”制度，加强和完善财务管理及审计制度。“三资”管理是村社居民众关注的焦点。从“建好账”到“核好账”入手，使村级“三资”管理更趋规范，为群众提供一本放心账。“三资”管理只要抓住了资金管理，就抓住了村社居各项事务管理的“马笼头”，也就牵住了基层党风廉政建设的“牛鼻子”，更是把住了惩防体系的方向盘。对资金的监管，目前在杭州试点的“钱账双代理”制度较为成熟，可以推广。钱账双代理就是指村级集体资金由镇、街道统一代理工作的模式资金统管、印鉴监管。“钱账双代理”制度能切实强化财务管理，包括完善内控制度，强化银行账户管理。强调审计结果整改刚性，对审计中发现的违纪违规问题，必须跟踪限期整改。最后加强对10留用地项目建设的跟踪审计。减少不良问题出现的可能性，增加项目运行的透明度，规避项目开发中的各类风险。
　　加强村民的监督权、话语权，让老百姓更多地参与到村级公共事务当中来。村务监督委员会已实现“全覆盖”，现在工作的重心要转移到水平提升、作用发挥上来，以制度化、规范化为目标，全面推进村务监督委员会建设。一要强化责任落实，形成工作合力。二要完善监督机制，扩大监督层面。重点对各项收支、集体土地征用征收、工程招投标等村务公开内容和村民代表会议决定执行情况等一切村务进行监督等职能落到实处。三要严格制度执行，规范运行机制。不断提高监督工作的规范性、有效性，以及监督人员的积极性。各村务监督委员会要定期通过述职述廉形式，接受村民的评议。
　　加大基层纪检组织对村干部违纪违法的查处力度，发挥办案的治本功能。根据“分级负责、归口办理原则”，反映村社居党员干部的违法乱纪问题，原则上由所在镇、街道纪检组织负责处理。而目前镇、街道纪检组织力量是最薄弱的。今后必须加大基层纪检组织的查案力度，着力查办一批具有影响力的大案要案，营造查办案件的高压态势，重点挖掘征地拆迁过程中官商勾结、权钱交易的腐败问题。加强对典型案件的剖析，查找该领域体制、机制存在的漏洞，提出预防职务犯罪的对策建议，达到查处一案、警示一方的效果。对易发多发腐败的环节，要采取权力分解和相互制约的管理机制增强监督，对一些倾向性、苗头性问题要及时预警，对监管不力的责任人员要启动问责程序，从源头上杜绝腐败。