曹寻真：政府与人民的法律关系及其平等化趋势分析

　　【摘要】论证政府与人民法律地位平等是历史发展的必然趋势。统治型、管理型和服务型政府的产生和存在基础，需要从政治、经济和文化等角度进行分析，为政府与人民关系走向平等勾勒出蓝图。新公共服务理论和公共权利分配理论对历史的反思与期待会随着公民社会的崛起而得到落实，市场经济则为其落实提供了外部环境。
　　【关键词】政府人民法律关系平等
　　统治型政府的存在基础
　　在统治行政时期，为了维护既定的社会秩序，君主被赋予神格，被视为上帝或神的代言人，拥有对臣民的所有权和支配权；政府是行政主体，人民是行政客体，两者之间的行政实践关系是由上而下、垂直统御的命令与服从的关系。单向度的政府与人民关系有其产生和存在的政治、经济和文化根基。
　　政治根基政府的军事实力。统治型政府是以皇权为核心形成的官僚体系，按照职权来分割社会资源，君主和官僚处于政治权力的核心，百姓处于政治生活的边缘地带，政府与人民之间呈现出“主从型”的关系。政府与人民法律地位不平等的根源是以武力立国，在旧政府被国内外敌对势力冲垮的基础上建立起来的新政府，是在战乱中演变成新军阀的旧政府臣僚组建的一整套行政官僚机构。开国皇帝是最大的军阀，拥有空前的影响力；地方实力派掌握着在战争中锻炼出来的军队，占有以食邑为表现形式的社会资源；普通百姓居于社会下层，处在体制之外。这种不平等之所以在一定历史时期内得以维持，根本原因在于政府的军事实力军队是百战之师，大小军事头目具备超高能力，而且他们为结束战乱作出了很大贡献，因此，人民能够接受不平等关系的事实。
　　经济根基自给自足的自然经济。在传统农业社会里，基本的经济形态是自给自足的小农经济，以家庭为单位，呈分散式布局，以独立和封闭为特征。与自给自足的自然经济相联系的家族制度深深根植于数千年的中国社会中，必然产生由“家”而“国”的治理模式，家族结构扩大至国家结构。“家国同构”是宗法社会的显著特征，“家”与“国”在组织结构方面有共同性。“国”与“家”形式无异，君权与父权实质为一，这为高度集权的政治结构提供了繁育的土壤和环境国君如父，各级地方官是百姓的“父母官”。家与国的系统组织与权力配置都是严格的家长制。家庭观念在中国传统文化中有着重要的地位，因此，统御型的政府与人民行政实践关系得以产生和发展，影响力至今存在。
　　文化根基“官本民末”的行政文化。行政文化是指在行政活动过程中，影响和决定参与者行为的一系列与行政有关的传统价值和思想道德等意识形态的总和。一个民族的行政文化在长期历史发展过程中已经形成定势，渗透入政治法律制度中，影响到每一个成员的政治思维。在不同的历史时期，不同的行政文化背景会产生不同的行政管理思想，政府与人民关系的定位也会不同。我国传统行政文化以权力崇拜为特征，出于维护君主专制及其官僚体制合法性的需要，已经内化为官员和民众的一种稳定而持久的心理状态。“家国同构”的政治模式是“官本民末”的行政文化得以存在的社会根源，在统治行政时期，官民关系扭曲，臣民意识强化，行政人员既是帝王的家臣又是百姓的父母官，这种缺失公民主体意识的行政文化至今仍有影响力。
　　管理型政府的存在基础
　　当社会进入相对稳定时期，统治行政逐渐被管理行政取代。管理行政以价值中立为原则，奉行以“效率至上”为导向的管理主义。在管理行政时代，政府是管理主体，公民是管理客体，政府的基础是官僚制，其是以自身为中心的权力运行机制、以官僚组织结构为特征的集权形式的“权力本位”政府。
　　政治根基社会相对稳定时期，政府集权面临挑战。社会相对稳定时期，在顺应社会转型的压力之下，政府与人民之间面临着压迫与反抗、独裁与民主的矛盾困境，主要表现为政府“权力本位”地位的动摇。其根本原因在于政府自身。一是军队战斗力的降低。和平年代，军队缺乏实战锻炼，军队核心人物随着社会环境的变化而流转，战斗力和凝聚力与新立国时期不可同日而语，从而政府会尽力避免不稳定。二是领袖个人权威的淡化。在核心层新老成员交替过程中，开国元勋逐渐故去，新生代国家领导人并无殊勋，从而越发走近大众。三是国际环境的影响。随着国际交流的深入，民主的政治体制和思想激发了专制体制下的人民对自由平等博爱的渴望，政府会在舆论上对人民做出让步。
　　经济根基效率导向下的管理主客体单向纬度的延伸。管理主义在西方公共行政领域的理论和实践工作中的主导地位肇始于1887年发表的《行政学研究》的美国学者威尔逊。纵观管理主义的发展过程，其追求的核心目标是效率和经济效能，体现了以一贯之的“效率至上”的行政目标与追求。这一时期的政府与人民关系遵循着严格的管理主义导向“划桨”或“掌舵”的表述意味着政府作为管理主体的定位，“被管理者”、“理性经济人”的表述意味着人民作为工具理性的管理客体定位。管理行政强调政府的“主体性”地位，坚持主体相对于客体的优先性。在管理主义“主客二分”的思维模式主导下，政府与人民关系始终在管理主体与管理客体单向度的思维框架内进行调整。而其背后总的经济根基，是工业社会资本主义经济全面发展背景下衍生的效率至上精神。
　　文化根基全球化时代对国家的行政文化提出挑战。行政文化包括人们对行政行为的态度、信仰和感情，以及平常所遵循的行政方式和行政习惯等，是文化在行政活动领域的表现，它的形成受到历史条件、地理环境、社会制度、民族习惯等多方面因素的影响。在全球化时代，国家之间以经济技术往来为纽带，互利共生，全球范围的有机经济整体逐步形成，人类有可能在全球利益的基础上形成共同的价值观。对于行政文化而言，全球化具有一些积极因素。首先，国家间经济相互依赖逐步深化，共同利益明显增多，利益融合有利于国际关系改善，也会促进各国家传统行政文化的改善。其次，随着世界格局向多极化发展，现行国际体系在应对全球性问题上日渐乏力，转型是大势所趋，国际体系转型会促进各国对其传统行政文化进行调整。再次，在全球化背景下，国家主权越来越多的向政府间国际组织转移，促使一国的国内规则尽可能与国际规则协调一致，而国际统一规则的形成有利于新的国际行政文化的形成。
　　在以上诸多因素的合力作用下，“官主民从”的行政文化已不合时宜，“官民平等”的行政文化正在形成并逐渐产生影响力，政府应该在还有一定实力的前提下向人民做出让步，以换取国内的稳定和国际上的生存发展空间。
　　服务型政府的存在基础
　　随着人民经济实力的增强，管理主义导向的单向度政府与人民关系有所动摇，政府与人民关系必须转型的压力开启了行政实践和行政价值主客体之间的双向互动关系的探索。随着以公平民主理念为核心的宪政主义的发展，一幅全新的社会治理远景服务行政，越来越清晰地进入人们的视阈。
　　政治根基公民社会的形成推动了政治向民主化方向发展。英国学者赫尔德指出：“民主在今日要繁盛发达，就必须被重新构建为一种双向现象：一方面涉及国家权力重塑，一方面与重构公民社会有关。”中国在改革开放以后，政府工作的重心转移至经济建设，过于集中的权力结构逐渐转变，市场经济得到快速发展，一些自治组织和非政府组织得到发展，个人的自由权利得到承认和保护。但中央集权的惯性还在，配套政策和法律保障尚不完善，社会团体力量薄弱，公民社会的发展还很不充分。根据社会转型时期中国的实情，此时应培育公民社会，促进国家政治向民主化发展。因此，在当代中国，培育公民社会能够弥补市场失灵的缺陷和填补政府的缺位，促进民主政治的完善。
　　经济根基经济实力的增强促进了公民对政府依赖程度的减弱。从政府的层面来看：一方面，由于经济文化发展的深度和广度都在加大，政府很难继续大包大揽，在对政府的角色定位上，政府作为管理主体的定位受到挑战。另一方面，由于国际经济文化的交流，自由平等博爱精神渐入人心，专制独裁的政府在国际大环境下生存空间越发不足，公民的管理客体定位逐渐动摇。从人民的层面来看：在市民文化和人文精神的作用下，公民主体意识逐渐觉醒，从而参与理念增强，利益表达机制随之畅通。随着私有经济的发展，公民作为价值主体的地位有了经济后盾；随着公民社会逐步形成，制度化的保障措施有了现实的可能性。由此，公民的“老板”色彩越发浓厚，具备了成为被服务者的经济基础。
　　文化根基宪政主义对单向纬度的反思。作为对处于主流地位的管理主义的回应，宪政主义对其进行了批判与反思。宪政主义在政府角色定位上主张“划桨”而非“掌舵”，对公民的认识实现了由“被管理者”到“被服务者”的转变。宪政主义历经了三个阶段：沃尔多的传统宪政主义、弗里德里克森的新公共行政和登哈特的新公共服务理论。新公共服务理论认为，从行政实践的角度看，行政主体与行政客体之间形成实践关系，政府为管理主体，公民为管理客体；从行政价值的角度看，公民与政府之间形成价值关系，公民为价值主体，政府为价值客体。新公共服务理论反思了单向度的政府与公民关系，是宪政主义的最新理论成果，在其逻辑导向下，政府作为行政实践关系主体的同时又是行政价值关系客体，而公民作为行政实践关系客体的同时也是行政价值关系主体，这就促进了政府与公民的关系由单向纬度到双向互动的转变。
　　历史的反思与期待
　　鉴于传统的政府与人民的关系已不符合时代发展需要，构建政府与人民之间双向互动的关系就需要在反思历史和关注现实的基础上以新的眼光重新审视。新公共服务理论以其新颖而充分的理论依据对单向度政府与人民关系进行了历史的反思，公共权利分配理论是对政府与人民行政实践关系向平等合作模式的期待，市场经济发展的现实为政府与人民关系的重塑创造了良好的外部环境。
　　新公共服务理论对单向度政府与人民关系的反思。美国学者登哈特承认新公共管理理论对于当代公共管理实践所具有的重要价值，同时对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论的缺陷进行了批判，试图建立一种更凸显民主价值、更适合公民社会发展和公共管理实践需要的新理论，于是，一种新的公共行政理论新公共服务理论被提出并得以建立。新公共服务理论可归纳为两种主要思想：其一，新公共服务理论认为政府的职能是服务，服务对象是公民，体现了政府不应作为公共部门的代言人，而应代表公民，扮演“主权者”的代理人这一新角色的要求。其二，新公共服务理论重视人而非效率，强调公正和平等，认为公共利益是目标而非副产品，彰显了价值理性，深化了公共行政的“公共性”涵义。新公共服务理论作为宪政主义的最新理论成果，探讨了公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色，为政府和公民角色的重塑提供了新的方法，为反思单向度的政府与人民关系提供了新的视角。
　　公共权利分配理论对双向互动型政府与人民关系的期待。从公共权力归属和运用上的分配角度来分析公共事务治理中的政府与人民行政实践关系，以公民是否直接参与到公共事务治理中为标准可区分为“直接民主”和“间接民主”两种模式。由于直接民主的实现条件的苛刻性，间接民主便成为公共事务治理的主要现实模式。在间接民主模式中，政府和公民的力量强弱有着此消彼长的过程，在公共事务中的地位和作用有所不同，政府与公民关系也因而会出现不同的模式：其一，“强政府弱公民”关系下的政府主导模式，精英治理是核心理念。其二，“弱政府强公民”关系下的公民制衡模式，公民自治为主要特征。其三，“强政府强公民”关系下的平等合作模式，法治政府是追求目标。政府与人民关系发展到了平等合作阶段，意味着政府与公民关系不断接近民主的方向，是理想的发展趋势。随着信息时代的到来，政府与公民的平等合作被认为是公共事务治理的理想模式。从公共权利分配的角度看，完善的间接民主也是对“平权型政府”的期待。
　　市场经济政府与人民关系重塑的外部环境。在现代市场经济条件下，政府与公民的服务与被服务的平等关系决定了政府职能将发生转化。一是引导型政府。政府确定公共政策，引导社会精英对其中的专业性问题进行前瞻性研究以提出应对之法，同时广泛听取民众意见以便完善。二是服务型政府。政府从经济、文化的诸多方面为社会提供公共产品和公共服务。三是责任型政府。行政权力的公共性决定了政府公共服务的核心是公共责任，公共责任履行的充分程度也就成为判断政府公共服务优劣的标准。
　　随着市场经济的发展，政府职能有所转化，公民有了自主选择权，从而逐渐改变了原先的政府与公民之间单向度的不平等关系，走向了双向互动的平等关系。现代市场经济条件下的政治是民主政治，政府经过民主选举的程序产生，公民在一定时限内把管理社会的权力委托给政府，政府承诺在一定条件下为公民提供优质服务，双方形成种契约式的平等协作关系。在现代市场经济条件下，政府要监督公民，促使公民合法行使权利和积极履行义务；公民也要对他们委托出去的权力的运用情况以及行使这些权力的人的道德水平和负责程度进行监督，以保证权力在预定轨道上正当运行。
　　综上所述，研究统治型、管理型和服务型政府的产生和存在基础，需要从政治、经济和文化等角度进行全方位的分析，以期为实际工作提供理论依据，为政府与人民关系走向平等勾勒出蓝图。新公共服务理论和公共权利分配理论对历史的反思与期待会随着公民社会的崛起而得到落实，市场经济则为其落实提供了外部环境。政府与人民之间地位的演化往往存在历史的相通性，一般来说，随着社会的发展，政府与人民双方地位的平等化倾向增强，对双方权利义务尤其是对政府一方的限制程度也将不断提高。由此可以预见，政府与人民之间全方位的平等关系是历史发展的必然趋势，其将随着政治、经济和文化的进一步发展而得到落实。
　　（作者为苏州大学王健法学院博士研究生）
　　注释
　　周瑞麟：“论传统行政文化对政府与公民关系的影响”，《云南行政学院学报》，2004年第6期。
　　高振杨：“政府与公民关系的历史逻辑”，《南京工业大学学报》（社会科学版），2008年第3期。