史啸虎：改革农村集体土地产权制度势在必行

　　要点摘录：
　　现行农村集体土地产权制度的最大缺陷就在于这是一种归属不清的产权共同共有制度。
　　土地所有权的长期虚置是造成中国日益扩大的城乡差别和贫富悬殊以及内需长期萎缩的制度上的根源。
　　改革现行集体土地产权制度首先应将土地所有权与其使用权（承包经营权）合二为一以形成完整产权，然后在组建合作社基础上使集体土地产权股权化，按照《物权法》按份共有原则根据一定比例在合作社和社员即农户中进行分配和持有。
　　对土地按份共有是一种集体土地所有制改革的最佳法理路径，也可能是现有制度下唯一一种可被各方面所接受的一种农地产权制度改革方案。
　　农民拥有完整的土地产权便会成为土地财富的拥有者，迅速扩大我国的中产阶层数量。
　　集体土地产权制度改革的终极目的是土地市场化和财富化，政府退出土地市场。退出土地市场后的政府将大有可为。
　　市场化下的供地模式当然肯定不会是所谓单轨，也不会是双轨了，而是市场化和多元化的。
　　专家简介：
　　史啸虎：1950年10月生，上海外国语学院毕业，广州市社会科学院经济学研究员、安徽大学兼职教授。1980年代初起任省级科研机构负责人、政府部门处长和中国情报学会情报研究委员会委员等行政管理和学术职务；其间受国家科委委派赴日本国政府研修国家科技政策和制度并赴某贫困县扶贫。1990年代先后在伊朗等国和中国香港地区从事国际投资和工程管理工作；其间，曾在安徽大学经济学院任教4年。2000年后任深圳市一家大型涉外集团公司高管。2006年任广州市社会科学院经济学研究员，就有关中国“三农”问题、社会各类资产和产权问题、土地制度和村民自治制度改革以及合作经济组织发展等问题进行了系统性的研究，已发表数百篇论文、评论、研究报告和译文，出版的著作有《农村改革的反思》和《国家软实力与文化安全研究以广州为例》（与他人合著）等。
　　“在土地市场化过程中，政府可以根据土地的不同交易类型确定不同的征税标准，调节、限制或鼓励各种符合国家经济发展战略的土地交易。退出土地市场后的政府将大有可为。”广州市社会科学院经济学研究员史啸虎在谈及如何推行农村集体土地产权制度改革时，提出了这条建议。那么，现行农村土地制度究竟存在哪些问题？应该如何推行农村集体产权制度改革？政府应该土地流转中扮演什么角色？就此，光明网理论频道记者专访了广州市社会科学院经济学研究员、安徽大学兼职教授史啸虎。
　　现行农村集体土地产权制度的最大缺陷在于归属不清的产权共同共有制度。
　　光明网：现行农村土地产权制度存在哪些问题？应该如何解决这些问题？
　　史啸虎：现行农村集体土地产权制度的最大缺陷就在于这是一种归属不清的产权共同共有制度：土地所有权与土地使用权被人为分割而导致土地产权的不完整，而且，土地所有权行使人在法律上始终不明确。比如，宪法早已确定农村土地“除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但这个集体究竟是什么？是经济组织还是社会组织抑或是自治组织？宪法没有说，而后续法律也没有解释清楚。如《土地管理法》认为，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。这里虽然说到了村集体经济组织，但这个集体经济组织是一个什么样的经济组织？是企业、公司抑或是合作社？我们的所有法律并没有说清楚。法律也说到村民委员会，但村委会只是一个自治组织，而且不是法人，它如何经营管理集体土地资产？
　　《宪法》和《土地管理法》都颁行于上世纪八十年代，历经数次修订，但迄今仍未确定集体土地所有权的行使人，致使农村集体土地产权主体始终处于不明确的状态。土地所有权的长期虚置使得价值数以百万亿元人民币计的农村土地无法资本化和财富化，而作为农村集体成员的广大农户又因长期缺乏土地财产权而陷入愈益相对贫穷的困境之中。造成中国日益扩大的城乡差别和贫富悬殊以及内需长期萎缩的制度上的根源就在这里。因此，我们必须通过推行农村集体土地产权制度的改革来解决这些问题
　　但是，在进行集体土地产权制度改革时需要注意并避免一种错误认识和做法，那就是依然回避土地所有权而只在土地承包经营权，也即使用权上做文章。比如，近年来各地政府试点农村土地承包权宅基地使用权抵押贷款。这些地方大多是政府下文要求银行认可土地承包经营权抵押并发放贷款。这种以政府信用做担保硬性规定土地使用权可以抵押贷款做法也许暂时可行，但它不仅违背市场经济原则，长此以往也会让政府背上沉重的连带债务。因此是不可持续的。其它还有允许农民以土地承包经营权入股合作社，甚至办公司等等。这些做法都是违背市场商业原则的，后来也都不了了之了。
　　什么叫产权？产权就是财产所有权关系的法律表现形式，而财产所有权关系就是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利的总和，也就是完整产权。土地产权也不能例外。土地承包经营权只是土地产权的一个组成部分，而且是很小一部分。现在土地流转中的每亩土地租赁费年仅数百元就是证明。如果我们依然刻意将土地所有权与土地承包经营权分开进行确权改革，那么就可以说，我们这次的土地产权制度改革是不成功的。现在有人不仅要将土地所有权与土地承包经营权割裂开，甚至还想在土地承包经营权之外再创造出一个流转后的土地使用权，说要进行土地三权分离改革。这显然是不切合实际的，而且只会将土地产权制度改革弄得一团糟。只有使土地的产权完整了才能形成真正的土地资产，才能交易、抵押和买卖，也才能被叫做土地财产权。当然，也只有这样，农民的土地财产权才能得到落实和实现。
　　农户按份持有土地不是搞土地私有化，而是改革的最佳选择。
　　光明网：那么如何推行农村集体产权制度改革呢？
　　史啸虎：我认为，改革现行集体土地产权制度首先应将土地所有权与其使用权（承包经营权）合二为一以形成完整产权，然后在组建合作社基础上使集体土地产权股权化，按照《物权法》按份共有原则根据一定比例在合作社和社员即农户中进行分配和持有。
　　《物权法》第五十九条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”这里首次明确集体成员拥有本集体所有的土地等不动产。该法第九十四条规定，对不动产按份共有是指“按份共有人对共有的财产按照其份额享有所有权。”这是承包农户对其所承包土地享受所有权的最明确法律解释。我认为，这是一种集体土地所有制改革的最佳法理路径，也可能是现有制度下唯一一种可被各方面所接受的一种农地产权制度改革方案。我们现在需要做的是解放思想、鼓励农民组建各类土地合作社并将土地所有权与其派生出来的其他所有权利合一，形成完整的土地财产权并让农民按照其份额享有之。有人可能会担心这么做是搞私有化。但这是误解。按份持有土地利用合作社的土地所有权不仅是符合现有法律规定的，也不会更没有改变土地产权属于集体经济组织所有的性质。所以根本无须担心这种产权改革方式是在搞所谓的土地私有化。
　　当年国企产权制度的改革也是这么做的，即将数以万计的国有企业以转让或出售部分国有资产及其债权债务等方式改制成国有控股或参股企业或民营企业，受让对象绝大多数就是原国有企业的职工和管理人员。回顾国企改制历史人们会问，国有资产改制都能最后确权并将完整产权归企业职工所有，那为何集体土地产权制度改革就不能将集体土地产权也让集体经济组织的成员农户所享有呢？
　　当然，国企改革也存有很多问题。其中最大失误就是产生数千万的下岗职工。全民所有制企业的产权不仅没让全民享有，甚至连全民所有制企业的职工也有相当一部分被下岗，无缘持有改制后的国企股权。结果造就了一大批城市失业人群和贫民。因此，我们在这次集体所有制土地产权改革时，必须牢记这一历史教训，绝不能重蹈国企改革的错误，让任何一个农民或农户因我们的政策失误而无法享有完整的集体土地产权。
　　农民拥有完整土地产权即可以此作为抵押进行银行贷款或入股合作社，甚至出售，提高农民的融资能力和财产的资本性与流动性，为农民的创业和投资提供了更多机会，也扩大了农民的迁徙自由范围，促进城镇化的发展。农民拥有完整的土地产权便会成为土地财富的拥有者，迅速扩大我国的中产阶层数量。困扰我国数十年的收入和财富分配不合理、城乡和贫富差距巨大以及内需长期不振的现状将不复存在。中国将步入一个健康的经济社会可持续发展阶段。
　　“383”方案能否排除阻碍，有力贯彻是关键所在。
　　光明网：根据相关规定，土地非农化使用必须先实现国有化。“383”方案允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场有何意义？农地非农化使用的增值收益应该如何分配，是否应该全部归农民个体所有？
　　史啸虎：土地非农化使用必须先实现国有化的做法是《土地管理法》规定的。该法几经修订，但第四十三条基本没变。该条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该条最后一句的除外条款其实在过去二十年中给农村集体建设用地进入市场开了一个口子。上世纪九十年初广东和江苏引进外资招商租赁和兴办乡镇企业大量使用集体建设用地就是利用了这一个除外条款才得以进行的。当然，这里有很多用地并非都是“兴办乡镇企业和村民建设住宅”的，而是钻这一制度漏洞的。只是我们的政策和法律故意阙如罢了。现在沿海地区很多城市的建设用地绝大多数都是来自农村集体土地，政府征收并拿出来招拍挂的国有土地只占少数。就这点来说，“383”方案允许农村集体建设用地上市交易只不过是将原本遗漏在政策和法律之外的打擦边球的做法重新正名而已。
　　其实，关于集体土地与国有土地享有平等权利的提法也不新鲜。10年前的十七届三中全会就曾提出同样的政策，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”后因遭遇获得巨大土地利益的地方政府等利益集团的反对和阻扰，这一具有远见卓识的决定并没有得到贯彻实行。所以，“383”方案重申了十七届三中全会的决定精神应该是值得肯定的。现在的问题是，“383”方案如被十八届三中全会所采纳，那能否避免重蹈覆辙、排除阻扰，从而得到有力地贯彻？这是问题的关键所在。
　　农村建设用地上市交易无疑会给集体经济组织及其成员农民带来很大的合法收益。但是，国家也可以通过征收土地交易税和土地增值税等方式对各类土地交易行为进行征税，以保障国家的利益。就土地产权的所有者集体经济组织及其成员农户而言，农村建设用地与国有土地平权上市交易会使得他们获得更多的土地收益。进行产权制度改革后的集体经济组织通过土地交易获得的税后收入，根据各自的营收和财务制度，刨去营销和土地平整等成本及公积金等合作社留成后剩余的利润，可按照合作社及其社员的股权比例进行分红。由此可见，只要我们的农村集体土地产权制度改革得法，集体土地上市交易后的收入必然会根据市场原则在权益各方之间进行合理的分配，国家、集体和农民个人的权益都将得到合法而公平的保障。
　　市场化下的供地模式既不是单轨，也不是双轨，而应是市场化和多元化。
　　光明网：农村集体土地直接入市是否会促生供地模式由单轨变为双轨？
　　史啸虎：集体土地产权制度改革的终极目的是土地市场化和财富化，政府退出土地市场。市场化下的供地模式当然肯定不会是所谓单轨，也不会是双轨了，而是市场化和多元化的。土地市场化的结果也就必然是市场供需规律起作用了。届时，房价将根据市场需求有涨有落，但绝不会再出现像近些年中国沿海大城市如此高得出奇的房价了。当然，这种土地市场化是要受到国家的土地利用和开发规划以及相关的土地管理法律的严格约束的。
　　政府退出土地市场后，不再具有市场交易方甚至是市场垄断交易方身份，也不再缠有土地商业利益，即可轻装上阵，根据相关的法律法规对土地市场颁行更为科学而严肃的规划和监管，保持土地市场的有序健康发展。
　　退出土地市场后的政府将大有可为。
　　光明网：有观点认为，允许农民自由流转土地会造成农民大量失地，产生新的土地利益集团，侵害农民利益，甚至产生严重的社会问题。你如何评价？政府应该在农村土地流转中扮演什么角色？
　　史啸虎：这种说法流传已久，包括土地产权制度改革后中国会拉美化、印尼化甚至菲律宾化等等。但这些耸听之危言全都是主观臆测，并无任何法理依据。现代社会是一个法治社会。一个国家的治理是否得当主要取决于其法治程度如何，而与是否允许和存在土地的市场化和资本化毫无关系。现在世界上几乎所有治理有方的国家哪一个不是土地财富化和市场化高度发展的？与此形成对照的是我国，数千万失地农民、侵害农民利益的土地利益集团、到处可见的强拆甚至血拆、每年数不胜数的因土地纠纷而生的群体性抗争事件和上访截访，等等，这一现实不正说明了这些说法的荒谬性吗？
　　我认为，我国通过政治和经济改革正在走上更为完善的法治道路，完全可以通过制订和颁行一系列详尽而完善的土地利用和发展规划以及相关法律对土地市场进行有效的约束和规范。上述那些主观臆测显然是不可能发生的。在中央下决心推进农村集体土地产权制度改革的当下，如果还继续散布这些错误言论，那就显然是在为侵害农民利益的土地利益集团阻扰是次改革而代言了。
　　在土地市场化过程中，政府可以根据土地的经营性或非经营性、商业性或公益性、工业性或农业性等不同类型土地交易确定不同的土地交易税、土地增值税和所得税税率对土地市场交易行为进行征税，调节、限制或鼓励各种违背或符合国家经济发展战略的土地交易。为了促进农业规模化经营和农业现代化，政府对于涉及农户或家庭农场等扩大农业种植和经营规模的土地交易则可予以减免税收甚至提倡由国家政策银行或商业银行向购买方提供低息或贴息贷款等方式加以鼓励。退出土地市场后的政府将大有可为。（光明网记者蒋正翔采访）
　　原载于光明网理论频道