引领政府绩效评价变革，美国联邦政府科技绩效评价有何独特的实践经验？

　　原文刊载于《中国科学院院刊》2023年第2期＂专题：科技预算绩效评价的理论与实践＂，原文标题《美国联邦政府科技绩效评价的发展演变与启示》。本文为精简改编版
　　吴 丛1,2  韩 青1  阿儒涵1,3*
　　1 中国科学院科技战略咨询研究院
　　2 中国科学院大学
　　3 中国科学院大学 公共政策与管理学院
　　美国联邦政府科技绩效评价历经100余年发展历程，积累了丰富的实践经验。由于美国联邦政府未设立专门的科技事务管理机构，因此对科技的资助和管理分散在各联邦职能部门中。联邦各部门依照机构使命定位来开展科技管理与评价，在联邦政府绩效评价的大框架下开展科技绩效评价。作为科技强国和引领政府绩效评价变革的代表性国家之一，美国联邦政府绩效评价有何独特的实践经验？能够为我国开展财政科技预算绩效评价提供哪些启示？基于此，本文以美国为研究对象，将美国联邦政府科技绩效评价的历史演进分为探索期、形成期与发展期3个阶段，首先梳理分析了各阶段的特点与评价方法，进而综合3个阶段开展整体性的经验总结，最后得出对我国财政科技预算绩效评价有借鉴意义的结论与启示。
　　1   探索期：为提升预算科学性，启动基于绩效的预算编制工作
　　美国政府绩效评价始于20世纪初期，历史悠久实践丰富。1906年，纽约市政研究局开展了以效率为核心的政府绩效评价探索。20世纪30年代，美国田纳西河流域管理局和农业部采用了基于绩效的预算方式。1949年，胡佛委员会建议要＂基于政府职能、活动和项目情况来设计联邦政府预算＂。20世纪60年代，约翰逊政府开发了＂计划-规划-预算系统＂。20世纪70年代末，卡特政府引入了＂零基预算法＂等。
　　同期，美国科技资助机构对联邦机构研发投入也开展了绩效评价探索。例如，美国能源部的＂后见之明＂ （Hindsight） 事后评估项目、美国国家科学基金会（NSF） 的＂追溯项目＂（TRACES） 研究、美国国家航空航天局的技术经济研究等，尝试将成本效益法运用在科技投入绩效评价中。
　　2   形成期：出台《政府绩效与结果法案》，形成完整的绩效评价方法与组织体系
　　1993年，美国政府以法案形式确立了绩效评价的法律地位。科技绩效评价也在政府绩效评价的框架下运行。
　　基于《政府绩效与结果法案》和项目评级工具的联邦政府绩效评价体系
　　1993年，美国国会通过《政府绩效与结果法案》 （GPRA） ，并于1997年正式实施。法律规定，联邦各机构需要根据机构使命定位，制定年度和战略目标以及详细的年度绩效计划，并在年底提交绩效报告。GPRA的出台为联邦政府的绩效管理奠定了坚实的法律基础，同时也是首次在法律层面上要求联邦政府机构设立绩效目标。
　　2001年，小布什总统上台后，OMB发布了《总统管理议程》 （PMA） 。PMA提出实施预算和绩效整合倡议，强调绩效评价结果和绩效信息的重要性，要求联邦部门实施基于绩效的项目预算。此外，PMA要求各机构与OMB合作，为项目选择目标，并评价其实施过程、成本和效率等。在GPRA与PMA的框架要求下，各联邦机构开始设立自己机构的战略目标、目标达成计划并按年度提交进度绩效报告，这标志着美国联邦政府开始明确以目标为导向的绩效评价体系。
　　为了保证GPRA和PMA的有效实施，OMB于2004年引入了＂项目评级工具＂ （PART） 。PART工具用于评估联邦项目预算的实施绩效，是一个以＂综合打分制＂为核心的支出评价框架。通过PART，OMB实现了对于5年周期内所有联邦政府项目绩效预算的评价与监管。
　　联邦政府对于科技项目评估的特殊做法
　　基于科学研究的特殊性，许多科学家和资助机构官员质疑GPRA框架对科研资助机构的适用程度。国会和白宫坚持科研资助机构也须实行GPRA，但可在具体实施过程中采用灵活方式处理，如制订特殊评估策略、考虑基础研究长期影响、采用同行评议、定性定量相结合、案例分析以及亮点表现等多元评价模式。此外，PART体系为联邦研究与试验发展 （R&D） 项目设立了专门附加题项（表1） ，以更好地体现科学研究与其他政府公共投入之间的差异。
　　表1 美国＂计划评级工具＂（PART）附加问题中R&D项目的专设题项（2006年版）
　　3   发展期：通过《政府绩效与结果法案修正案》，重点保障高优先级绩效目标达成
　　奥巴马政府时期美国联邦政府推出了机构优先级绩效目标，设立了以目标为导向的绩效管理办法。特朗普和拜登政府时期进一步细化了目标层级，构建了上下贯通、有机互联的绩效目标体系。
　　优先级绩效目标方法的建立
　　随着实践的深入，PART自身＂指标化＂、＂打分制＂的理念受到了民众质疑。2008年奥巴马政府上台后，全面叫停了PART工具，并采用＂ 机构优先级绩效目标 ＂方法来推动各联邦机构开展工作。 机构优先级绩效目标 是指机构层面需要优先关注的、数量有限的2年期绩效目标，是推动联邦机构取得长期成效的关键。优先级绩效目标由机构领导层设立，反映了领导层希望机构在2年内达成的成果。 机构优先级绩效目标的实施扭转了小布什政府以项目为对象的绩效评价模式，通过构建以机构为对象的绩效评价体系，以优先级绩效目标为抓手，推动具体工作实施。
　　为确保政府改革顺利实施，2011年，奥巴马总统签署通过《政府绩效与结果修正案》 （GPRAMA） ，从法律层面确立了机构绩效目标在联邦政府绩效评价体系中的作用。在GPRAMA框架要求下，各联邦机构提出了符合自身发展愿景的机构优先级绩效目标，并采用＂绩效目标达成评价法＂开展机构层面的绩效评价。绩效目标达成评价法以合理的绩效目标设立为前提，采用＂基于证据的绩效评价＂，以绩效信息为依据来判断绩效目标达成情况。具体而言，
　　1.   机构制定绩效目标。各联邦根据各自使命定位和战略规划制定出一段时间内的可衡量的绩效目标。
　　2.   机构开展自评。各联邦机构自行收集绩效目标达成情况的证据集，以证明绩效目标完成度。
　　3.   专家研判。绩效评审组以绩效目标为核心、证据集为依据，开展＂是否达成绩效目标＂的综合研判。
　　形成系统化的联邦机构绩效目标管理体系
　　特朗普政府和拜登政府时期，进一步完善了以绩效目标为核心的联邦政府科技投入绩效评价体系，形成了由自上而下的绩效目标设定和自下而上的绩效结果评估为核心的一整套绩效目标管理体系 （图1） 。该体系上下贯通、层层递进，服务于美国联邦机构的总体愿景。
　　图 1 美国联邦政府机构绩效目标系统关系图
　　自上而下，设立联邦机构绩效目标管理体系。 对于联邦机构而言，机构战略性目标、机构优先级目标及其子目标的组合形成了有机关联的绩效目标体系。第一层为战略目标层，包括总战略目标和子战略目标；第二层为多年绩效目标层，包括多年期绩效目标和优先级绩效目标，旨在落实和保障战略性目标的实施。多年期绩效目标通常持续时间较长，一般会覆盖机构的战略规划期。优先级绩效目标一般持续2年；第三层是年度绩效目标层，旨在保障战略目标层和多年绩效目标层的具体落实。
　　自下而上，开展针对联邦机构各层级绩效目标的评估。 绩效评价结果判定遵循了自下而上的方式，即基于年度绩效目标达成结果来判定多年期绩效目标层的达成情况。
　　4   美国联邦政府科技绩效评价发展的演变特征
　　纵观美国联邦政府科技绩效评价百年历史，总体显现出4个演变特征。
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　　美国政府绩效评价实践体现了＂变＂与＂不变＂相结合的特征——＂变＂的是不断完善的体系与方法，＂不变＂的是提升政府绩效的根本目标。
　　在目标设立方面， 由GPRA时期仅关注项目层面目标达成情况，到GPRAMA时期重点关注机构优先级绩效目标。在评价方法方面， 由早期方法探索、发展到项目层面的PART工具、再演化成为与联邦机构绩效目标体系相配合的目标绩效达成评价法。而在此过程中，虽然政策工具不断发展，但其宗旨从未脱离政府绩效管理的根本性目标，即以渐进优化的政策工具提升美国联邦政府的绩效表现和公信力。
　　2
　　美国联邦政府绩效评价体系与政策工具经历了不断完善的发展历程。
　　联邦政府从重点关注＂钱＂的配置来开展绩效预算实践，到逐步关注到＂钱＂与＂事＂相结合的项目绩效评价，再到近10年来凸显绩效目标重要性的全流程绩效目标体系评价，每一步都在基于前期的探索与努力做边际＂加法＂，不断丰富和完善，以更加科学理性的方式保证预算有效性。
　　3
　　严格的预算审核听证，为美国政府绩效评价提供了机制保障。
　　一方面，美国联邦政府在预算编制中充分考虑了绩效评价的结果。 联邦政府预算编制流程复杂、听证环节众多。在预算编制过程中，各联邦机构的预算计划需交由OMB审查，预算计划中需要报告各机构上一财年的绩效评价结果。在几轮磋商与修改后，OMB基于机构上财年的绩效表现决定是否继续提供资助，形成联邦预算后交由参众两院审核通过，总统签署后方可生效。通常一个完整的科技预算编制和审查周期需要3年时间。另一方面，以美国科技促进会 （AAAS） 为代表的科技组织也为美国政府科技绩效评价提供了智力支持。例如，承担智库外脑角色：每年AAAS都会对下一财年联邦政府科技预算配置进行统计分析，发布研究报告、提出相关建议；参与针对联邦科技预算的听证会；在国会会议结束时以研究报告形式分析总结美国政府科技资助的效果与影响等。发挥科学共同体作用：AAAS主办的期刊Science发表大量政策研究成果，为政府科技绩效评价提供理论与方法支撑。
　　4
　　美国联邦政府绩效评价的发展过程也非一帆风顺，发现问题并解决问题是推动绩效改革的动力。
　　1.   在GPRA推行过程中，GPRA框架对科技资助的适用性受到了科技界质疑。考虑到科学研究的特殊性，在不打破GPRA法案的框架下，美国国会和白宫同意对科学研究评价采用灵活方式处理。
　　2.   在PART方法时期，其打分制和指标化方法受到民众质疑。针对该情况，奥巴马政府叫停了PART使用，转而采用机构优先级目标推进机构绩效评估。
　　3.   2010年，政策专家指出奥巴马政府绩效改革中政策执行力度欠缺。基于此，奥巴马任命齐恩茨为OMB副主任，重点推进机构优先级绩效目标，并通过门户网站与季度会议跟踪监督政策实施过程。
　　5   启示
　　2018年印发《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，标志着我国预算绩效管理工作从试点探索阶段向全面实施阶段迈进。经过20余年的探索，我国各级政府对于预算绩效管理的认可度不断提升，对于＂花钱必问效，无效必问责＂原则的认识也在不断深化。然而，在具体的科技预算绩效评价方法上仍有较大的改进空间。对此，可借鉴美国经验进一步优化提升。
　　1
　　深化认识，恪守以绩效评价提升财政科技投入效能的大方向。
　　党的二十大报告提出要＂提升科技投入效能，深化财政科技经费分配使用机制改革＂。从美国实践来看，其联邦政府科技绩效评价的政策工具历经百年的发展和完善，具体方式方法不断调整优化，但始终围绕政府效能这一核心目标。我国过去20余年在财政科技预算绩效评价中，以打分制为主的评价方法过多关注微观细节，忽视项目、计划设立目标等宏观层面的问题。建议进一步统一观念、深化认识，进一步明确预算绩效评价服务宏观战略目标管理、优化资源配置的初衷与定位。
　　2
　　加强对宏观战略目标等科技投入效果的评价，促进科技投入更好地支撑原始创新和关键核心技术攻关。
　　我国现阶段存在以项目产出和管理为绩效评价重点，忽略宏观战略目标达成度等问题。可借鉴美国目标绩效评价的经验，在项目产出和管理的评价基础之上，开展宏观层面的战略目标与效果的评价，增强结果可用性。
　　3
　　强化绩效评价结果在预算编制中的实质性应用，切实发挥科技投入绩效评价的作用。
　　中美两国在预算编制机制方面各有特色。美国联邦政府在预算编制阶段通过广泛的听证和质询，以立法形式颁布预算，保障预算合理性。我国预算编制实践则更多地遵循历史路径依赖和主管部门要求，在预算编制有效性和合理性方面仍然有提升空间。预算绩效评价提供了＂从结果看投入＂的新视角，实际上起到对预算编制的纠偏作用。因此，加强预算绩效评价结果的应用，有助于切实发挥科技预算绩效评价作用，提升财政科技投入效能。
　　吴 丛  中国科学院大学、中国科学院科技战略咨询研究院博士生。主要研究领域为科技政策和科技资源配置等。
　　阿儒涵  中国科学院科技战略咨询研究院副研究员，中国科学院青年创新促进会会员，中国科学学与科技政策研究会科技政策专业委员会秘书长。主要研究领域为政府科研经费配置与管理，科技预算绩效管理。
　　文章源自： 吴丛,韩青,阿儒涵. 美国联邦政府科技预算绩效评价的发展演变与启示. 中国科学院院刊, 2023,38(2):230-240.
　　DOI: 10.16418/j.issn.1000-3045.20230106004