浅论近代职业教育立法的当代启示

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　　［论文关键词］职业教育立法 法制运行 发展环境
　　［论文摘要］随着新经济成分的急剧增长和政治、思想观念、教育体制等的变化，我国近代职业教育立法登上了历史舞台并很快得到了发展，建立了具有完备体系和合理层次的职业教育法律法规，并在立法过程中形成了日益民主化和专业化的显著特点。它对于当代的启示，除了应抓住经济结构变迁对立法产生旺盛需求的机遇而大力发展外，更应从法制运行和社会运行的整体上去认识立法，维持立法与实施的协调发展，改善立法的发展环境。
　　一、近代职业教育立法的产生与发展
　　二、近代职业教育立法的成就
　　立法成就表现在职业教育法律规范体系的成熟。
　　（一）规范体系比较完备
　　（二）规范体系有较合理的层次
　　以1904年癸卯学制时期的职业教育法律规范为范本，其第一层次是作为学制总纲的《学务纲要》，宏观规定了职业教育的宗旨、手段、途径、方式等。第二层次是作为通用规范的《奏定各学堂管理通则》《奏定各学堂考试章程》《奏定各学堂奖励章程》《奏定任用教员章程》等，其中既有面向所有类别教育的通行规范，也有针对职业教育的具体规范。第三层次是有关职业教育整体的规范——《实业学堂通则》。它对于职业教育整体的设学要旨、入学资序和学堂职务等作出规定。第四层次是具体到各类职业教育机构的法律规范，包括具体针对初、中、高等农、工、商实业学堂，艺徒学堂，实业补习普通学堂，实业教员讲习所等各学堂的单独章程。它们是具体的操作指南，构成职业教育法律规范的主体。还有针对一时、一事、一地具体事宜而来的谕旨、经批准有效的奏章、上疏及相关部门的法律文件等，构成了职业教育法律规范的最低层次。＂
　　三、近代职业教育立法过程的特点   立法过程日益专业化是另一特点。1902年壬寅学制的主要拟定者、张百熙的门人沈小沂，还难称为专家。而1904年癸卯学制的几位主要拟定者都既从事教育、还亲身出国考察并翻译日本教育法规，是当时国内对教育法制了解最多的专家。南京临时政府时期，教育部成立的学制起草委员会也多以教育专家为成员，议决学制的1912年全国临时教育会议，除教育部及各省教育行政官员外，主要由教育专家组成，被蔡元培称为＂中华民国成立以后第一次中央教育会议＂。到拟定1922年新学制时，主导立法活动的全国教育会联合会分工更细、专业化程度更高，大多分为若干小组进行专门的研究和讨论、审查，议案也根据所关涉的教育类别而作分类。如在完成学制草案的第七次大会上，各省所提交的学制系统草案，几乎都设有初等、中等、高等、职业、师范等类专目，而大会也相应设立了各专门小组进行研究和审查，使教育立法进一步专业化。南京国民政府时期为了制定出合理而有效的学制，不仅召开两次全国教育会议、汇集专家研究，还特别于1931年4月成立了职业教育设计委员会。其规程第一条规定了其设立宗旨，＂教育部为推广职业教育、拟定各种实施职业教育办法，（特）设职业教育设计委员会＂ ④。事实证明，很多具体的职业教育法规或实施细则等都出于这个委员会，这表明职业教育立法进一步专业化。
　　四、近代职业教育立法对当代的启示
　　近代职业教育立法是今天职业教育立法发展的前提，二者不仅在历史上前后相承，在内涵上也多有相通，对今天仍有重要的影响和启示。近代职业教育立法在发展过程中留下的成功经验，在于抓住新经济成分急剧增长的历史机遇，借助政治、思想文化及教育体制领域发生的有利变化，选择了明智的法律移植的发展道路，使职业教育立法在规范体系的构建上取得较大的成绩，更可贵的是其留下了关于立法如何与法制运行、社会运行协调发展的教训，这在今天尤其值得我们认真思索和借鉴。
　　（一）立法与法制运行的协调
　　在近代职业教育法制的运行过程中，立法环节日益完善并由此建立了相对完备的法律规范体系，可在实施环节，却由于人们对职业教育法律规范的态度和观念产生严重分歧，负责实施职业教育法律法规的机构、人员严重分化乃至上下相隔而推行无力。今天的职业教育法制运行有了很大的进步，但在完善社会主义市场经济体制，加强与市场需求、劳动就业的紧密结合，满足人民需要，建立中国特色的现代职业教育体系等方面，还有很大的发展空间。就法制运行的立法环节来说，首先应完善法规体系。《职业教育法》将职业培训纳入调整范围，与职业学校教育并列，但在更低阶位的法规、规章中，关于职业培训的条款几乎没有，对此亟应大力加强。其次应理顺法规层次。今天的职业教育法制以《职业教育法》为核心，辅以数目繁多的规定、办法、意见、通知、计划、决定等，但在法律和低阶位的文件之间缺乏中间环节，各类学校的共通问题往往有几份文件各自规定，既繁琐也易矛盾。＂
　　（二）立法与社会运行的协调
　　中国近代职业教育立法的发展离不开近代中国社会的客观发展环境，这涉及政治、经济、思想观念、教育体制等因素。今天我们有必要也有能力改善职业教育立法的发展环境，创造更好的外部条件，实现立法与社会运行的协调发展。   2.要坚持以经济建设为中心不动摇，为职业教育立法的发展提供优越的条件。职业教育的发展既能促进社会经济进步，又必须基于经济对它提出的客观要求。单靠法制或命令，不足以真正解决职业教育的发展问题，这是近代职业教育发展的教训。我们只有保持经济的健康、协调、可持续发展，才能保持对职业人才的旺盛需求。同时职业教育也必须面向社会经济领域，面对经济增长方式的转变、城市化的推进、劳动力转移等现实问题。只有实现职业教育与经济发展的良性循环，职业教育立法才能健康发展。同时，也只有经济发展，＂加大对职业教育的支持力度，增加公共财政对职业教育的投入＂才不是空话，职业教育立法关于经费、投资保障的规定也才能真正落实。
　　3.要改变不利于职业教育立法的思想观念。近代以来，对于职业教育的偏见源于传统观念，之后又被立法、政策的导向所加强，一直延续至今。＂三重三轻＂（重普教、轻职教；重学历教育、轻技能教育；重引进人才、轻本地人才）现象普遍存在；社会上的价值取向还没有实现从＂学历社会＂向＂职业资格社会＂的转变；个人择业观念和国家需要、市场需求之间仍有很大矛盾，年轻人不愿意选择淘汰机制下的职业教育，职业教育的＂出口旺＂改变不了＂进口冷＂。以上思想观念的延续越久，危害越大，有造成职业教育制度＂空心化＂的趋势，这是职业教育立法健康发展亟须解决的问题。
　　4.要理顺职业教育管理体制。近代职业教育管理体制比较混乱，为立法的发展制造了困难。1996年《职业教育法》规定＂国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估＂。这里确立了统筹规划、分工协作的管理体制，但仍存在统筹协调与部门分割的矛盾。职业教育分属教育和劳动等部门，这种离散体制难免造成各自为政、互不衔接、资源难以共享、整体结构失衡、政策不一致等体制性障碍。因此，我们仍要积极推进体制改革与创新，增强职业教育发展的活力。
　　总之，近代在完善职业教育立法方面所取得的经验，以及立法与实施环节不协调所留下的教训，都应在今天的职业教育立法中得到重视。而近代职业教育立法和发展环境之间的辩证关系，也启发我们应尽量利用好时代赋予的机遇，尽快改善职业教育立法的发展环境。
　　［注释］    ②马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第4卷）［M］.北京：人民出版社，1995：121.
　　③琚鑫圭.中国近代教育史资料汇编·学制演变［Z］.上海：上海教育出版社，1991：637.
　　④第一次中国教育年鉴（乙编）［Z］.上海：开明书店，1934：13.
　　⑤县长市长办理教育行政暂行考成规程［A］.宋恩荣.中华民国教育法规选编（1912-1949）［Z］.南京：江苏教育出版社，1990：124.