行政法模式发展研究以美国和法国为例的分析（1）论文

　　【论文关键词】行政法降低政府管制公法私法结合模式论文论文摘要：通过对美国行政法和法国行政法模式的分析，指出降低政府管制模式和公法与私法相结合的模式是经济全球化时期与政府职能相适应的行政法的新模式，这为我国行政法及相关领域内的改革发展提供了很好的参照。从域外行政法发展轨迹与趋势看，行政法正在形成与经济全球化时期政府职能相适应的新模式，即降低政府管制模式和公法与私法的结合模式。
　　一、降低政府管制模式降低管制模式以美国行政法为典型。这不但因为美国的政府管制制度比较典型，而且还因为美国行政法模式的形成主要依据司法审查中的法院判决，而不是依据像行政程序法那样的成文法，因此能够比较及时和全面地反映社会变革。
　　以美国最高法院1983年农场案判决为主要标志，已经形成司法机关对行政过程性质的新认识。在1983年农场案判决以前，有关人士曾经提出法官不应当像处理管制案件那么严格地审查降低管制案件。
　　主要理由是：第一，降低管制维护了私人自治中的社会利益。第二，降低管制相当于行政不作为。
　　因此应当与管制案件相同对待。第一个理由的前提，是认为美国法律倾向于私人自治，保护私人自治反对政府侵人是行政法的传统关注点。
　　法院未支持这种看法。在法院看来，新政开始管制法律的大量出现已经使这一前提实际上不存在了。
　　就案件涉及的1982年机动车安全法来说，国会并没有以反对管制为假设前提。相反，无论社会一般假设是什么或者多么愿意将私人自治作为一般社会价值，但是管制法律已经清楚表明，国会的目的是在一些领域限制私人自治以实现其他社会目标。
　　这种法律一般认为，无论正确或者错误，一些管制对于纠正市场缺陷是必要的，在一定程度上管制应当代替市场机制。第二个理由的根据，是认为行政机构降低管制与行政机构不作为有相同后果，即都导致出现一个不受管制的市场，因此法院应当对行政机关在管制要求的不作为持顺从态度。
　　法院最终也未支持将降低管制类同于不作为的主张。虽然有许多理由支持这一驳回，但是司法意见一般地只是强调降低管制，构成了对行政机构以前所执行政策的背离。
　　法院所担心的是，这种背离表明行政机构对国会政策的不忠实，或者是行政机构以不适当的动机行事。美国最高法院不支持上述两个理由的主张，奠定了经济全球化时代美国行政法降低管制新模式的基础。
　　根据美国学者MerrichB。Garland的概括，美国行政法模式分为传统模式、代表模式和降低管制新模式。所谓传统模式是保护私人自治和对国会授权目的的忠实，这一模式延续到20世纪的60年代末70年代初。
　　传统模式强调被管制人的自治利益，作为被管制一方反对政府侵权的一个盾牌。这种模式下司法审查的作用，是监督管制的实施效果。
　　特别是反映私人自治要求对政府管制进行平衡（reconcihng），要求政府按照国会的目的实施管制，保护被管制方的私人自治要求。20世纪60年代后期70年代初期美国行政法转向了所谓利益代表模式。
　　这一模式将行政机构看作是一个准立法机构，它的主要工作目的是在竞争性社会集团之间进行利益平衡。利益代表模式强调管制项目受益人的利益，即普通公众和国会认为需要给予特别保护的某些群体利益。
　　提出这一模式的出发点，是认为传统模式忽视了管制项目受益人的保护，在行政机构决策过程中受益人的利益在很大程度上没有得到体现。根据缺乏应有代表的判断，认为解决办法是增加受益人对行政程序的参与。
　　因此法院放松了起诉资格的要求，以便保证受益人能够进人行政程序。法院要求行政机关制定混合性规则，以便保证受益人有充分机会在行政机构面前解释他们的利益。
　　由于利益代表模式将行政机构制定规章看作本质上是政治利益平衡过程，所以在司法审查范围上并不对行政决定进行实质性审查或者对事实问题审查。对准程序进行严格审视（hardlook）的‘目的是保证行政机构考虑受益人利益。
　　因此，在审查标准上，法院很少以专横任性的理由判决行政机构决定无效。在救济手段上，如果行政机构没有考虑受到该决定影响的全部利益，那么法院将发回行政机构重新考虑。
　　到20世纪70年代中期，利益代表模式似乎取得胜利并主导了司法界和学术界。但是到80年代，法院已经认识到，只是保证全部相关利益人的参与，并不能提供对国会担心事项（Solicitude）的保护。
　　降低管制案件的法院判决代表了行政法重大观念转变，表明法院已经改变了它们认识行政机构一般作用的方式。降低管制新模式的主要特征，是重新强调保证行政机构对国会目的的忠实，即强调法律要求行政管制所保护的公众利益。
　　该模式认为管制法律的立法原意是保护公众利益，而不是限制私人自由。这一司法审查新原则有两个基本因素：一个是对国会立法意图的忠诚，一个是按照制定法意图保护受益人。
　　这种新模式对国会立法意图的忠实，并不是简单地重新回到传统的忠实概念（作为被管制一方反对政府侵犯的一种盾牌），而是转向扩大了的忠实观念，即不仅要求行政机关不能超越国会授予的权力，而且还要按照国会的意图使用这些权力，以便能够将保护延伸到立法受益人。美国行政法这一新模式有两方面意义。
　　第一，将一直由行政机关主导的降低管制运动纳人法律框架。美国降低管制运动是由行政部门发起的。
　　虽然通过国会修订了一些重要的法律，但是行政部门一直起着主导作用。这不但表现为由美国总统发布行政命令规定一般指导方针，而且还以行政不作为方式实际上停止了一些管制法律的执行。
　　国会和司法机构对行政部门降低管制的活动在一定程度上失控。法院意图使降低管制的运动回到法律框架中，因此降低管制模式又被称为对国会意图的忠实模式；第二，新模式的本质是市场与政府作用的平衡。
　　这是美国法院关于降低管制方向的重大政策抉择，也是区别于早期行政法对国会立法忠实原则的标志。市场作用和私人利益不是绝对的，法院支持政府和国会继续保持对市场的某些管制和履行保护社会利益的责任。
　　这种平衡性政策不但表现了法院对降低管制进程的稳健立场，而且平衡了各个社会阶层对降低管制的不同利益诉求。市场作用与社会和谐的协调是经济全球化时期美国行政法新模式的真正内涵。
　　二、公法与私法结合模式经济全球化时期的行政法，不但降低政府管制以扩大市场作用，而且还将市场机制引人行政过程以降低行政成本。。引入市场机制的法律表现就是适用私法规则解决公共行政问题。
　　公法与私法的结合成为经济全球化时期行政法的另一种模式。适用私法规则解决公共行政问题的关键，是如何处理公法与私法的关系。
　　虽然这一问题在许多国家普遍存在，但是遭受冲击最大的是大陆法系国家。大陆法系国家法律制度的基本特征是严格划分公法与私法，公法与私法的结合将使这些国家的法制结构动摇以至于解体。
　　因此以大陆法系代表国家法国为对象讨论公法与私法结合的行政法新模式具有典型意义。法国行政法的基础是公法与私法的分立，行政法院与普通法院的分立。
　　法国大革命后确立的基本司法原则是普通法院法官永远不得审理行政案件。法国行政法的基本规则是根据行政法院的判例形成的。
　　20世纪的行政改革使公共部门与私人部门在完成公共事务方面进行合作并形成伙伴关系，因此法国传统的行政法基础和标准遭受严重冲击，行政法的传统核心概念实际上已经被行政改革的实践架空了。法国学者分析说，一个特定的活动越来越同时含有公法与私法的特性，界限越来越难以划分，国家活动的制度被肢解。
　　这种肢解首先表现为公共服务概念的危机。私法在公共服务中得到应用，以至于在一些地方成为法律适用的原则。
　　在某些公共部门主要受私法规范的情况下，公共服务不再构成行政法和特殊公法制度的唯一依据，公法也开始适用于公共服务以外的领域。如国家将公共权力的特权授予一些私人性组织，如管理公共服务的某些业务（社会保险管理总署，地区抗癌中心，体育运动联合会等）。
　　这些都加剧了公共服务的概念危机和它作为行政体制根据的危机，人们正在寻找传统公务标准以外的新标准，寻找行政法的新的核心概念。有人主张将行政法与行政诉讼完全分开。
　　行政法不是行政法官用来约束行政部门的全部特殊规则，而应当是适用于行政部门和行政行为的法，无论它包括私法制度，或是根据公法制度，还是由行政法院或者普通法院来实施。关于行政法的定义和标准以及司法权限分配准则方面的分歧和困难，只不过是现代社会和行政行为的复杂性的反映。
　　法律，特别是行政法应当随社会的发展而演变，但是它显然难以适应当今社会所发生的快速发展。还有人认为，法国行政法中命令和单方行为法，应更多地发展成为行政监督和提供对公民有利保障的法。
　　今天，有关对公权和行政机关特别义务的理解已经不同了。公权必须证明和确保以合法、合理和有效的方式工作，且赢得公民的参与。
　　公权与私权之间的区别仍然继续存在，这一区别是建立在公共行政具有与私人不同功能的基础之上。但是与以前行政机关的特殊地位产生一系列的特权不同，今天更确切地说是从中产生了特殊义务。
　　虽然行政法赋予行政机关尊贵的权限，但是行使这些权限比行使私权受到更严格的规则约束。为了合法地行为，行政机关必须确保它的决定不仅是合法的，而且是适当的、奉公守法的、有效的、经济的、意见一致的等等。
　　上述法国学者提到的行政法应当是适用于行政部门和行政行为的法，就是融合公法与私法规则的行政法新模式。它的特征是放弃在规则性质上对公法与私法的严格区分，放弃在诉讼机构上对行政法院与普通法院的区别。
　　公法与私法融合对法国行政法形成的制度危机和威胁，很大程度上是因为法国行政法由行政法院的管辖标准确定，这种标准的主要方面是对核心行政职能的原则表达。近一个多世纪以来的主要标准是所谓公共服务，所以十九世纪以来的法国行政法被称为公务行政法。
　　公务行政法的主要规范对象是公共部门，因为公共服务主要是由行政机关和行政机关举办的企业和事业单位来提供。上世纪后期开始的行政改革，以公共部门和私人部门合作提供公共服务为重要特征。
　　这不但动摇了传统公务行政法的基础，也为公法私法结合的行政法新模式的形成提供了根据。〔参考文献〕MotorVehieleMfrs。AssnofUnitedStatesarmMut。Auto。Ins。Co。103S。Ct。2856，2865〔1983〕。〔美〕MerriechB。Garland：DeregulationandudieialReview〔J〕。HarvardLawReview，January985，Number3，Volume98，513一516。507一511。〔法〕古斯塔夫。佩泽尔：法国行政法〔M〕北京：国家行政院出版社，2002。1819。〔法〕jeanMarieWoehrling。从中央国家到分散行委编：行政法制度比较法文集〔C〕北京：中国对外经济贸易出版社，2002。33