浅析突发事件情况下公民权利的限制和保障

　　一、问题的提出
　　我国继2003 年突如袭来的非典之后，各种突发事件频发，2008 年四川汶川爆发8. 0 级大地震，2014 年昆明火车站发生暴恐事件， 2015 年天津滨海新区深夜突发爆炸这些灾难、事故的发生迫使国家和政府在突发事件情况下必须行使紧急权力，要求社会成员承担非常社会义务，以保障国家安全和社会稳定。我国在2004 年《宪法》修正案、《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《戒严法》、《防汛条例》、《军队参加抢险救灾条例》等应对突发事件的法律法规中对此作出了相应的规定，但是这些规定多侧重于强调国家和政府权力在突发事件情况下的扩张，而对于在此情势下公民权利的合理限制与保障却很少谈及。这极不利于平衡政府权力与公民权利之间的矛盾，有可能引发社会动荡，产生不良社会影响。在突发事件状况下，国家安全和社会稳定理应处于第一要位，只有以法律的形式赋予国家和政府紧急权力，约束公民权利，才能及时有效地控制、消除威胁和危害。但是，根据现代宪法和法治的理念，国家的存在是为了最大限度的维护公民权利，所以国家在行使紧急权力的同时不能超过必要的限度，对公民的基本权利造成过大的约束和限制，甚至侵犯基本人权。因此，在突发事件情况下如何平衡国家权力的扩张行使和公民基本权利的有效保障就成为一个亟待解决的重大问题。
　　二、国外相关法律对突发事件情况下公民权利的限制与保障规定
　　( 一) 国外对突发事件情况下公民权利的限制性规定
　　基于突发事件的影响对公民权利进行必要限制，这已经成为国际社会的共识，只是在限制的内容上有所不同。一般来说，多数国家都认为经济权利和政治权利可以限制或克减，而基本人权不得限制或克减。比如说联合国《公民权利和政治权利国际公约》规定，公约缔约国可以在公共紧急状态威胁到国家的生存时，采取措施克减公民权利。《马来西亚宪法》采用列举方式规定了公民的人身自由、言论结社集会自由、财产权利等权利在实施紧急状态期间要受到限制，《尼泊尔王国宪法》则采用概括叙述方式赋予了国王在紧急状态下中止公民权利的权力。
　　( 二) 国外对突发事件情况下公民权利的保障性规定
　　尽管突发事件情况下公民权利要受到限制已是国际社会的共识，但是这种限制不能毫无约束。现代法治要求国家必须尽最大可能来保障公民的基本权利，以减少突发事件对公民的影响。国际组织和国外许多国家都从不同的角度对突发事件情况下公民的权利保障作出了规定。国际组织主要是从原则上进行了概括，比如《公民权利和政治权利公约》规定了对在突发事件情况下对公民权利进行限制必须坚持依法限制与法律保留、非歧视、非克减、比例与区分等原则，《欧洲人权公约》和《美洲人权公约》中也有类似原则的规定。主权国家则主要通过宪法或者专门立法的形式对此作出规定，有的明文规定在任何时候都不能限制或者克减公民的基本权利，如《俄罗斯宪法》第56 条; 有的对紧急权力的行使进行监督，如《巴基斯坦宪法》第232 条; 有的赋予司法机关对紧急权力的审查权，如美国的《全国紧急状态法》等。从国际组织公约和国外法律的相关规定可以看出，尽管相关法规对突发事件情况下公民权利的限制范围、限制程度、保障途径等各有不同，但都力求找到保障公民权利和限制公民权利之间的最佳平衡点，这些法规对我国完善以《突发事件应对法》为代表的相关法律法规具有重大的借鉴作用。
　　三 、对我国应对突发事件时平衡政府权力和公民权利的几点思考
　　我国现行《宪法》并未对公民的基本权利在突发事件情况下是否可以进行限制等问题作出明确规定，只是第四修正案中对紧急状态的决定和宣布机关作出了规定。2007 年颁布施行的《中华人民共和国突发事件应对法》对公民权利的限制和保障作出了规定，但是相较与世界各国法律及国际公约的规定还显得不甚完善，有待进一步提高。
　　( 一) 进一步明确突发事件的确认和公布制度
　　突发事件的最大特点就是其突发性和危害性，因此一旦发生，必须及时启动应急机制，通过法律程序对已经或即将出现的紧急局势进行确认与宣布。我国宪法和相关法律对突发事件所引起的紧急局势的确认机关和宣布机关作出了规定，也明确了报告制度和公布制度，整个确认的过程比较清楚，但是具体的确认程序、确认时间和途径、紧急局势的持续期限以及结束紧急局势的宣布制度都规定的不是非常明晰，具体操作起来容易产生问题，所以在完善相关法律制度时应当考虑以上情况，重点解决突发事件的确认和公布制度的规范化问题。
　　( 二) 进一步明确不得克减的公民权利
　　综合国外法律和国际公约的相关规定，对于生命权、人道待遇权、宗教信仰自由权等公民的基本权利在任何时候都不得限制已是共识，但我国《宪法》对此却未提及，《突发事件应对法》也只是在第12 条规定了为应对突发事件可以征用单位和个人的财产，至于公民的其他权利未作明确说明。这种做法不太符合国际人权立法趋势，对于规范国家和政府权力的行使以有效保护公民的基本权利会产生不利影响，因此建议国家应严格遵循比例原则要求，对克减基本权利的目的性、必要性和比例性进行全面审查，并在相关法律中予以明确。
　　( 三) 进一步完善克减权利的救济机制
　　突发事件情况下对公民的一些权利进行限制，这既是国家的权力，也是公民的义务。然而，超越范围克减权利或者对受限权利事后不予合理救济，却是违背宪法保护公民基本权利规定和现代法治精神的做法。因此建立突发事件情况下公民克减权利的救济机制是保障人权的有效途径。我国《宪法》第13 条和《突发事件应对法》第12 条都赋予了公民在权利受损后有获得补偿的权利，并且《突发事件应对法》第63 条还对征用财产不按规定补偿时相关法律责任的承担问题作出了明确规定。这些规定有利于公民在权利受损后得到有效的救济，但是对于公民申请救济的程序、申请被拒或者救济显失公平该如何办等这些具体操作层面上的问题还未作明晰规定。笔者认为应引入行政公益诉讼制度，赋予公民必要的司法救济权，使公民可对行政机关滥用紧急权力侵犯公民不得克减权利的具体行政行为提起行政诉讼，并获得国家赔偿。
　　( 四) 进一步加强对规范性文件中限制行为的违宪审查
　　良法乃善治之前提。良好的、合宪的应对突发事件的法律法规，有助于规范在非常态条件下的国家秩序和人民生活，从根本上保障公民的各项权利。事实证明，要确保良好的、合宪的法律法规的出台，拥有健全的违宪审查制度是一个重要的因素。我国现行宪法体制下的违宪审查制度是以全国人大及其常委会为主体的宪法监督机制，其审查主体缺乏违宪审查实践，操作性较弱，致使公民权利的保障问题受到很大影响。因此，我国应进一步细化违宪审查机构、违宪审查请求权主体、违宪审查程序等问题，加强对规范性法律文件中限制行为的违宪审查，并对审查的受理、审查组织构成、审查期限等作出明确规定，使公民可以依据行政复议或者行政诉讼的途径，迅速解决纠纷，获得基本权利的保障。