多中心治理理论下的群众体育社团问题分析及治理路径

　　摘要：运用多中心治理理论阐述的核心思想，完善群众体育社团治理内涵，提升主管部门公共服务水平，采用文献资料、逻辑分析法等，对多中心治理理论及群众体育社团进行研究。结果显示，多中心治理理论视角下群众体育社团的单中心管理特征，以及公共服务配置效率与群众体育社团需求间的矛盾，政治制度对群众体育社团自组织治理的限制等问题制约了群众体育社团发展。提出多中心治理设置，激发群众体育社团活力；建立民主监督评议机制，提高公共服务配置效率；建设提升群众体育社团自组织治理的制度环境，限制搭便车行为等治理路径。
　　关键词：体育治理；多中心治理理论；群众体育社团；公共服务；自组织治理
　　中图分类号：G80051文章编号：1009783X（2015）06050804文献标志码：A
　　Abstract：Byusingthemethodofliteraturereviewandlogicalanalysis，thispaperstudiesthepolycentricgovernancetheoryandthecommunitiesofmasssports。Thepurposeistousethecoreideasoftheoryofpolycentricgovernance，perfectthecontentofmasssportscommunitygovernanceandimprovethepublicservicelevelofcompetentdepartment。Theresultsshowthatthesinglecentermanagementcharacteristicsofthemasssportsorganizationsfromtheperspectiveofpolycentricgovernancetheory，thecontradictionbetweentheefficiencyofpublicserviceallocationandthedemandofmasssportsorganizations，andtherestrictionsonselforganizationgovernanceofmasssportscommunitiesfrompoliticalsystemhaverestrictedthedevelopmentofmasssportsorganizations。Thenthepaperproposesthegovernancepathsthatbuildingthepolycentricgovernancesettingstostimulatethevitalitiesofmasssportscommunities；establishingthedemocraticsupervisionevaluationmechanismtoimprovetheefficiencyofthepublicserviceallocation；enhancingthesystemenvironmentofselforganizationgovernance，andlimitingthefreeriderbehavior。etc。
　　Keywords：polycentricgovernancetheory；masssportscommunities；publicservice；selforganizationgovernance
　　2008年北京奥运会后，中国如何在竞技体育优先发展基础上带动群众体育分享运动〔1〕共同富裕〔2〕成为业内人士关注的重点，如何破解总局直属单位行政、事业、社团、企业四位一体，权力高度集中〔3〕等成为中央政府高度关注的问题。与竞技体育的辉煌成绩相比，群众体育一直未能与之同步发展，尤其是群众体育的组织社团，在官方和半官方机构中始终与竞技体育两个牌子、一个实体〔4〕5，以及管理者强势竞技体育思维惯性，使得群众体育社团发展难以达到预期效果。2014年《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》明确提出营造重视体育、支持体育、参与体育的社会氛围，将全民健身上升为国家战略，由此可见，全民健身及相关问题的重要性、迫切性，与竞技体育成绩追求人类身体极限目标不同，群众体育更多体现的是个性、自愿、自治、自由等内涵。2009年诺贝尔经济学奖获得者、美国著名政治经济学家E奥斯特罗姆（ElinorOstrom）提出的多中心治理理论〔5〕203245，〔6〕1114，为分析、研究中国群众体育社团发展引入不同以往的视角，借用该理论的核心思想完善群众体育社团治理内涵，提升主管部门的公共服务水平，结果对促进群众体育社团的可持续发展具有现实意义。
　　1多中心治理理论概念及特性
　　多中心治理理论是相对于单中心制度特性提出的，奥斯特罗姆在分析了集权和分权权力关系结构后揭示二者的单中心属性，即决策权是在等级制的命令链条中组织起来的，具有一个单一的终极权力中心〔5〕203204。在政府公有和市场经济私有治理之外还有第3种治理方式就是自组织治理，多中心治理理论正是基于自组织模式的有效运作提出的。多中心治理结构为人们提供机会组建许多个（不是一个）治理当局。每一个政府可能会在特定地理区域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实施规则〔5〕204。与市场经济产品和服务的供给与需求作用类似，公共服务领域正常运转背后也有一只看不见的手，这正是多中心治理理论突破性的价值所在。奥斯特罗姆经过研究多年发展中国家成功的公共服务案例后认为，这些地区具有多中心治理结构特征，而且每一管理单位侧重的管理内容不同，但都因各种原因出现政府失灵、市场失灵现象，在此情境下，当地居民依靠自组织治理形成新的秩序，以弥补集权管理、自由市场欠缺，从而达到组织内部成员间付出与收获平衡，提高了决策的科学性。在多中心制度下，不同单位的权力差异巨大，有的提供公共服务的内容广泛，有的仅行使公共设施的运用和维护，政府和人民间存在多样化关系，针对政府官员提供的物品和服务，自组织成员通过定期选举来决定他们的选择，以此来减少投机主义成本的手段，增强治理当局的服务意识，提高配置效率。多中心秩序对集权治理可产生特有的优势，因为一旦选任，官员或代表面对强烈的激励去使至少部分选民满意以寻求再度当选〔5〕206。尽管多中心治理服务供给的对象需求不同，但每一个地方的同质性较高，如果他们被允许选择服务，则治理的综合满意度会提高，因此，多中心决策过程比高度集权的官僚体制、利益为主的市场经济体制能够更有效地确定地方对物品和服务的需求〔5〕209。在有效的多中心治理条件下，自组织单位可以达到合理运作，使其公共服务效果符合成员需求，从而促进地方发展。
　　多中心治理可以有效限制搭便车行为。无论何种政治体制国家，自组织都是不可忽视的重要管理方式之一。由当地人民共同组成的某一类组织成员很容易获得对方信息，他们共同遵守带有地域特色的本土制度，这种制度成立的基础是他们的社会资本资源。这类自组织一般规模较小，因此能够为其成员提供志愿或非志愿基础上的服务，使用社会的和道德的压力实施规则，限制搭便车〔5〕214。人们在面对政府的产品和服务时会根据自己的喜好有所选择，移居是保证公共服务结果接近个体偏好的机制，但是大多数人都不能承担移居带来的成本，因此，遵守本土制度成为其必须选择的方式。为了实现某一特定目标，遵守本土制度的自组织可充分调动其成员的积极性，细分每一个成员的获得与付出，制定相应规则，限制搭便车行为。
　　2多中心治理下的群众体育社团问题分析
　　2。1群众体育社团的单中心管理特征突出
　　新中国群众体育社团发展至今经历了3个高峰时期（1956、1964、1979年）〔4〕6165，虽然每一次与政治、经济、文化等不同因素发生关联，但相同的是群众体育社团发展全部为政府选择的结果，呈现整体基础薄弱和官民二重性特征〔7〕，官办群众体育社团一直占据主导地位。
　　十八届三中全会以来，中国民间组织进入新的发展阶段，但遗憾的是2015年执行的社会团体直接登记管理制度中不包括体育组织，体育类民办非企业单位无一在中国社会组织网站登记。国家体育总局正在进行的行政、事业、社团、企业权力高度集中问题改革试点预示着体育与其他行业比较发展已经滞后，体育类民办非企业单位受制于体育主管部门的管理，其发展速度自然受到限制。
　　自发性群众体育社团，又称为草根体育组织〔8〕。在当前政府掌握所有资源情况下，自发性群众体育社团依附于政府或接受扶持，成为其符合合法性及快速发展、繁荣的重要路径，但是，随之而来的是自发性群众体育社团在自组织治理方面的影响。
　　现实中，以上群众体育社团组织情况经常相互叠加，并不是完全界限分明，大多数群众体育社团介乎二者之间。在政府占据绝对资源优势、市场经济秩序尚不完善、自发性群众体育社团政策生存空间局限及相关能力欠缺情况下，非官办群众体育社团与政府之间保持密切互动，一方面政府需要借助群众体育社团实现政府权力的延伸及辅助，用群众体育社团活动成果完善政绩，另一方面群众体育社团对政府有着强烈的依赖性，以此完成社会合法性和官方合法性。科层制管理方式在人们看来已经习以为常，管理者和被管理者自觉不自觉地习惯于这种垂直的管理方式，如今这种单中心管理特征已经成为阻碍群众体育社团发展的重要因素。
　　2。2公共服务配置效率与群众体育社团需求间的矛盾
　　虽然国家体育总局相关改革已经启动，但在当前乃至今后一段时期内，主管部门掌握全部社会资源分配权力的情况不会改变，对行使权力者主要的监管依然来自于系统内部，这就使得群众体育社团发展面临巨大考验，社会团体作用的发挥及其程度很大程度上取决于政府部门、特别是业务主管机关甚至某一领导人的意志，‘开明的主管’往往意味着社会团体较大的活动空间〔9〕。应该肯定，主管部门想要做好本职工作主观愿望的积极作用，但是由于行政机构、领导、一般工作人员本身兼具国家、小集团、私人等角色冲突，都会在不同程度上影响行政权力的运行，产生运行方向的偏离、权力通道的梗阻、权力能量的磨损、效率和效益的降低，以及各种以权谋私的行为等〔10〕，公共服务执行者很难完全从公平、公正的角度考虑做出判断，因此，主管部门的公共服务配置效率就有了先天的不足。
　　群众体育社团与主管部门之间存在市场失灵现象，主管部门对于非官办群众体育社团来说存在资源垄断、排他性、信息不对称等问题，这种现象在政府购买公共服务过程中凸显出来。官办群众体育社团因为本身与主管部门有着千丝万缕的关系，所以，购买时被主管部门优先考虑。由于缺乏完善健全的‘自下而上’的公共需求表达机制，公共服务供给难以反映公众的真实需求，无法实现供给结构和需求结构的匹配协同，导致供给不足或过剩，出现结构性失衡。〔11〕双方信息不对称还表现在，当主管部门购买公共服务时可以促使各级各类群众体育社团间形成竞争关系，以提升服务质量，但群众体育社团却无法全面了解主管部门的公共服务配置信息，政府购买公共体育服务存在信息不公布或模糊公布的不规范行为〔12〕，使得主管部门在双方互动中占据绝对优势地位，其结果非常容易造成公共服务配置效率低下，甚至出现寻租和腐败。
　　2。3政治制度对群众体育社团自组织治理的限制
　　高度集权的官僚体制和利益为主的市场经济体制带来的政府失灵和市场失灵，促使人们意识到自组织存在的必要性及自治能力的价值。当前，中国从管制型政府向服务型政府转变过程是群众体育社团实现快速发展的政治基础，迫切需要人们摆脱传统惯性思维认识，但遗憾的是中国强政府弱社会体制下形成的公共资源集权管理方式，使得那些对政府依赖性强的体育社团可以便利地获得资源，他们属于政府权力的辅助和延伸，对社团的自组织治理需求很低，甚至可以说不需要。其他缺乏政府资源支撑的群众体育组织发展速度和规模受政府的政策、扶持力度等因素影响很大，研究证明，社会团体的发展与其所在的政治制度环境密切相关〔9〕。从内部因素考虑，群众体育社团的自组织治理欠缺是不争的事实，究其历史根源，群众体育社团的自我表达能力、组织认同、自主性的发育比较缓慢〔13〕，因而，现阶段乃至今后相当长的时间内政府的扶持显得非常重要。因此，在中国，社团组织并不是为了建构一个独立于国家甚至与国家相对立的公共领域来监督与制约国家权力〔8〕，而是希望属于政府。在此框架约束下，群众体育社团的自组织治理提升的空间非常有限，这也是群众体育社团发展缓慢的重要原因。
　　群众体育社团发展缓慢，使得在政府和市场之外缺乏第三方组织对人民关系的勾连，加剧了社会碎片化原子化，在人性利益驱动，以及本土制度监督不力和道德压力降低情况下，社会搭便车现象频出。
　　3群众体育社团的多中心治理路径
　　3。1多中心治理设置，激发群众体育社团活力
　　不同类型的中国群众体育社团由于建立的初衷不同，导致侧重的作用不同，治理途径也要随之改变。政府选择下的官办群众体育社团承载着政府赋予的功能，因此指向性强，虽然强调政社分开以消减权力过度集中，但是单纯依靠国家主导的、自上而下推动的改革，很难彻底改变机构本身已经形成多年的、对上负责的行政官僚作风，必须还要借助外部的力量推动，因此，其他非官办群众体育社团的成长显得尤为重要。
　　对体育类民办非企业单位和草根体育组织2类群众体育社团的治理，需要打破以往管制型的管理方式，借鉴多中心治理理论，在同一地区设立多个体育治理单位，他们或以职业、或以年龄、或以项目等为标准限定治理对象范围。这些体育主管单位的服务权限类似，但侧重点各不相同，相互间不是等级式的关系，而是并列、相互独立的关系，群众体育社团可以根据需要，自由选择哪一个体育主管单位为其提供服务，增加主管单位间的竞争，优化公共服务质量。
　　市场化为特殊的群众体育社团需求寻找公共服务提供了可能，其特有的个性化、差异化服务具有很强的竞争力，但是市场化利益导向的特点，限制其普遍性发展，注定了市场化治理的局限。在草根体育社团组织范围，也有少部分完全实现自治、自组织、非营利AA制的群众体育社团〔1415〕，这部分社团摆脱了集权治理和自由市场的弊端，在志愿者的协助下，体育社团活动达到内部成员付出与收获保持平衡。
　　由多个体育主管单位、多种治理方式形成的多中心治理模式，在实际操作中为群众体育社团进行选择提供了可能，主管单位则需要更加强调自身的服务功能，激发群众体育社团活力，从而达到治理的最高境界无为而治。
　　3。2建立民主监督评议机制，提高公共服务配置效率
　　多中心治理设置分化了集权产生的资源垄断，但是群众体育社团各有差异，需求大相径庭，这就使得公共服务也要有差异。当公共资源总量固定，如何提高配置效率成为重点，民主监督评议为保障配置效率提供了有效的方法。本文探讨的民主监督评议来自于2方面视角，一方面是社团成员对自身所在体育社团事务的民主监督评议，另一方面是接受服务的群众体育社团对主管部门的民主监督评议。
　　群众体育社团内部民主监督评议机制主要表现为，每一个成员在组织内的享有权、参与权、表决权等，以此促进社团内部事务的公平、公正、公开。如果个人与社团发展目标意见相左，可以选择妥协或离开，使得社团内部进一步优化整合，逐渐形成共识性、同质性强的群体。社团内部的民主监督评议机制有效提高社团成员的民主意识、权利意识，增强社团的凝聚力，最大限度促进社团内部和谐。
　　建立群众体育社团对主管部门的监督评议机制，可有效产生公共服务的公平、公正、公开结果，这与多中心治理理论内涵相辅相成。试想，如果对主管单位提供的公共服务没有监督评议，很容易造成主管单位为了某种原因随意向社团提供服务，或者为了某种目的限制提供服务。允许主管部门根据群众体育社团的规模、特点等提供差异化服务，因为完全相同的服务又会产生新的不平等。马克霍哲认为，有效的市民参与业绩评估与公共政策制定一样，均能获得实实在在的利益。〔16〕所以，只有群众体育社团被允许参与主管部门的开支、行动、承诺等方面的评估过程，官员才有动力更好地为群众体育社团服务，提高公共服务配置效率。
　　3。3建设提升群众体育社团自组织治理的制度环境，限制搭便车行为
　　中国主流的官办体育社团虽然占据主导地位，但是无论政府承认与否，其他非官方的群众体育社团都有现实存在的必要，这些社团不同程度地缺少官方资源支持，为了生存，自组织治理无形中得到锻炼。当群众体育社团自发性的自组织治理提高到一定程度时，就需要借助外力继续提高，其中政治制度环境的支持显得尤为重要。群众体育社团的自组织治理程度提高，并不会对已有的政权构成威胁，而只是一种政府和市场治理之外的第3种补充治理方法，3种方法各有特色不可或缺，但自组织治理和市场治理2种方式都不能取代政府治理，因此，应改变以往将社会组织敌对化，以限制、控制、排斥为关键词的社会组织监管思路〔17〕。群众体育社团自组织治理程度的提高，帮助政府分担了一部分社会责任，同时也转接一部分权力，双方共同在法律框架下构建新型服务关系，推进政府职能转变，共同创建一个越多管理自己的事务，越少由政府来管理的社会，就是越完美的社会〔8〕。
　　大多数非官办群众体育社团是自发形成的组织，具备一定的自组织治理能力，成员来源于相互熟悉或者不同圈子的熟人社会，而且熟人社会有共同的道德标准约束，如果一个社群能够发展一种互信的关系，将大大减轻缔造公共物品的‘交易成本’〔18〕，彼此间重复博弈期待促使成员考虑长远利益，因此，群众体育社团成员承担相应的责任和义务也变得容易接受，自然避免了搭便车行为的出现。
　　4结束语多中心治理理论阐述的理念，对习惯于自上而下管理的中国群众体育社团来说无异于颠覆性的治理模式，中国群众体育社团的发展需要更多贴近民心、民意及可供选择的优质公共服务体系，来实现双方的互利共赢。无论何种形式的群众体育社团，最终促进国民体质健康和社会进步才是社团的价值所在，因为实现中国梦的基础是人民健康的体魄与民主、和谐的社会环境。
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