公诉环节检务公开制度中存在的问题与构建

　　自1998年我国各级检察机关全面推行检务公开以来，经过十几年的实践，检务公开制度有了长足发展，也收到了良好的社会效果。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了深化司法体制改革、完善信息公开的奋斗目标，赋予了检务公开制度鲜活的现实意义和鲜明的时代特征。作为检察工作的一个重要环节，在公诉环节实行检务公开是现阶段深化检察体制改革的重要措施之一。反观工作实际，公诉环节检务公开工作机制在检务公开整体制度的带动下，虽然有所成绩，但仍然处于发展阶段。对此，在实务中看清成绩反思缺陷、在制度上构建完善措施，既是审查起诉事务公开应当解决的基本问题，也是检务公开制度全面发展的路径选择。
　　一、公诉环节深化检务公开必要性及存在问题
　　公诉权是检察权的核心，公诉环节是检察工作至关重要的一环，承担着刑事案件出口的重任，被誉为检察工作系统的塔尖。在公诉环节推行检务公开制度，指的是在案件审查起诉过程中将必要事项和信息进行公开以满足诉讼参与人和社会公众的知情权、参与权和监督权的活动。近年来，在检察机关检务公开的大背景下，在公诉环节实行公开的阳光公诉活动也在蓬勃发展。实践证明，公诉环节的检务公开活动有着非常重要的现实意义，但也在实际运行中出现了一些亟待解决的问题。
　　（一）在公诉环节深化检务公开的必要性
　　1。是推进检察体制改革的必然要求。2013年11月25日中央政法委书记孟建柱发表《深化司法体制改革》一文，对今后一段时期如何深化司法体制改革提出了具体构想，并明确提出了要继续深化司法公开工作。建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，是目前检察体制改革的奋斗目标。推行阳光公诉的检务公开活动正是现阶段检察体制改革的重要组成部分。
　　2。有助于提升检察机关的司法公信力。公正的前提是公开。在公诉环节中，公正执法包括执法过程公正和执法结果公正两个方面。实施阳光公诉，将公诉案件的审查过程和结果按照适当的程序、恰当的方法、妥当的范围向社会公众公开，主动接受人民群众的监督，保证审查起诉阶段诉讼参与人的知情权和参与权，有利于激发人民群众参与检察活动的热情，更有利于案件当事人和社会公众接受执法程序的结果，加大人们对于检察机关的信任和期待，进而使得程序公正的价值得到进一步的体现。
　　3。是检察机关公诉部门自身科学发展的需要。面对当今社会发展的新情况、新形势、新问题，检察机关在审查起诉阶段深化检务公开，既是将公诉工作透明化的表现，也能充分听取案件当事人和社会公众对于案件本身的意见和建议，同时还将督促办案干警吃透案情、熟悉业务、掌握向相关诉讼参与人释理说法的能力。这个过程对于促使检察干警转变执法观念，提高政治素质和业务能力有着十分重要的意义。推行阳光公诉的检务公开后，社会公众对审查起诉工作的要求将会更严格，这在无形中就要求办案干警要不断学习、思考和总结，不断提高自身素质。
　　（二）目前公诉环节推行检务公开存在的问题
　　1。对检务公开认识有偏差。部分检察机关在公诉环节推行检务公开活动时，仅将其视为检察权运行的方式，忽略了对诉讼参与人和社会公众知情权、参与权和监督权的保护；有些检察机关的应付思想严重，认为检务公开仅是上级部门交办的具体任务，不管具体效果如何，只要完成了公开工作就万事大吉；更有甚者，有的干警视检务公开为审查起诉工作正常开展的绊脚石，认为检务公开活动会干扰办案，不但没有益处，反而会影响检察机关权威的树立。这些情况的发生，都在侧面反映出各级检察机关没有充分认识到检务公开的制度价值。
　　2。理论研究和立法支撑相对薄弱。由于检务公开制度在国际、国内检察司法实践中均属于新鲜事物，可供借鉴的经验较少，理论界对此问题没有引起重视，表现为理论研究较少、成果转化欠缺、没有形成理论和实践良性互动的局面。如前文所述，检察实务公开制度在我国的渊源依据仅为高检院自发制定的规范性文件，造成检务公开制度缺乏法律支撑的局面，使得公诉环节的检务公开活动存在较大的随意性和不确定性，也在一定程度上阻碍了检务公开制度的可持续发展。
　　3。检务公开的形式大于实际内容。部分检察机关在公诉环节落实检务公开制度时的形式比较单一，且无实质内容，往往采取检察开放日、宣传板、宣传单等方法，或是仅仅列明法律条款，而无解释说理；或是简单宣传教育，而无深入讲解。在公开的内容中避重就轻，只是选择一些公众业已周知的事项进行公开，而对公诉案件办理过程中的法律依据、当事人权利和案件程序等重要内容秘而不宣。更有甚者，有的机关公开的情况与实际严重不符，在关键问题上采取回避态度，严重挫伤了社会公众参与检察实务的积极性，使检务公开制度流于形式。
　　4。检务公开的配套制度缺失。为了配合检务公开制度的推行，各地检察机关虽然制定了很多配套规定，但普遍存在着权责不清、规定不明的问题，这就造成了检务公开配套工作机制的不完备，如在公诉环节推行检务公开过程中关于公开的主体、公开的内容、公开的方式、公开的范围、公开的责任等问题均没有可操作性的具体规定；公诉部门与其他部门，公诉部门负责人与公诉干警的职责分工也没有明确规定；检务公开的组织实施办法、保障办法、考核评估机制等还没有统一规范；检务公开的监督机制和责任追究机制同样需要得到统一。
　　二、公诉环节检务公开制度的构建
　　不否认目前存在的诸多问题，是合理构建公诉环节检务公开制度的前提。事实上，制度建设从来都是系统工程，不可能一蹴而就地达到成熟地步。人类认识活动的局限性和社会实践不断发展的规则要求我们要不断对已建立的社会制度进行补充、完善。对于公诉环节检务公开制度而言，更需要面对实际情况，积极借鉴先进经验做法，从多方面、多角度提出完善措施。
　　（一）深化对检务公开制度科学内涵的认识
　　只有在思想上树立对检务公开制度价值的正确认识，才有可能将检务公开制度促进司法公正、保障公民权利、增强检察机关自身建设的价值真正发挥出来。对此，可以采用专题培训、专项讲座、学习研讨、个别谈话、组织调研等形式，剔除干警头脑中对于检务公开制度的片面理解，使其正确认识自己的身份和职权，唤起全心全意为人民服务的公仆意识，成为检务公开活动的践行者和推动者。
　　（二）加强对检务公开制度的理论研究和立法支持
　　实践的开展需要理论的指导，落实到检务公开活动中，就是要积极加强检务公开制度基础理论的研究，在宪政理论背景下分析检务公开的原理，同时注意对国内外相关制度建设过程中的经验做法进行借鉴和吸收。此外，要加强检务公开外部法律制度建设，确立对检务公开制度的基本法确认，在法律条文中对检务公开的基木原则予以明确，并对检务公开的主体、客体、内容、方式、范围以及救济途径等加以细化，保证检务公开活动在法制轨道内有序运行。
　　（三）明确公诉环节检务公开的基本内容
　　检务公开的内容是检务公开理论的核心内容，明确公诉环节检务公开的范畴，将直接决定此阶段检务公开的法律效果和社会效果。确认检务公开的基本内容，应综合考虑法律规定、权利保障、检察机关功能及公众需求等方面因素，排除国家秘密、个人隐私、商业机密、他人合法权益及其他不宜公开的事项。据此，检察机关公诉环节应对以下事项依法公开：
　　1。相关诉讼参与人的权利义务或申请要求的告知。首先，应将审查起诉阶段的办案期限对社会公众予以公开。根据修改后的刑事诉讼法有关规定，公诉部门应对移送审查起诉的案件在一个月内做出决定，重大、复杂案件可延长半个月；对于需要补充侦查的案件，应当在一个月的侦查期限届满后重新计算审查起诉期限，且补充侦查以两次为限。公诉机关将自身的办案期间公布于众，可以充分保证诉讼参与人的权利。其次，应明确告知犯罪嫌疑人在审查起诉阶段的权利和义务。现行法律确认了犯罪嫌疑人享有的十种权利和所承担的四项义务。作为公诉环节检务公开的重要组成部分，告知犯罪嫌疑人所享有的权利及承担的义务，是检察机关依法保障犯罪嫌疑人合法权利的直接体现，也在一定程度上有利于激发犯罪嫌疑人产生配合检察机关办案的心理。第三，应明确告知被害人在审查起诉阶段的权利和义务。被害人是其合法权利遭受犯罪行为直接侵害的人，保护被害人是检察机关公诉部门行使职权的直接目的。现行法律确认了被害人享有的十种权利和所承担的四项义务，除此之外，检察机关还应加强对被害人知情权的保护力度，应将案件审查起诉过程中所有与被害人利益有关的事项及时予以告知。第四，应明确告知证人在审查起诉阶段的权利和义务。证人是刑事诉讼活动的重要参与者，证人证言对于查明案件的真实情况发挥着关键作用，具有不可替代的特征。因此，检察机关公诉部门应当高度重视对证人权利的保护。检务公开实践中，涉及到证人享有的权利为五项，所承担的诉讼义务为三项。第五，应对辩护人、诉讼代理人在审查起诉阶段的各项要求明确告知。辩护人、诉讼代理人是刑事案件被告人和被害人的利益维护者，同样也是诉讼参与人的重要组成部分。刑事诉讼法赋予辩护人和诉讼代理人的各项权利，当其与审查起诉工作产生交集时，检察机关公诉部门要严格按照法律规定予以明确告知，并做好沟通和释法说理工作。
　　2。对容易滋生问题引发公众怀疑的执法环节公开。检察机关公诉部门应将职务犯罪、渎职犯罪等案件的审查起诉办理情况及时向社会公开；对犯罪嫌疑人延长羁押期限或变更强制措施，以及驳回当事人申请变更强制措施的理由和依据予以公开；将审查起诉案件决定不起诉或抗诉案件决定不抗诉的文书依法予以公开，必要时需要制作专门说理文书予以解释；将依法提起公诉或不起诉后，已扣押、冻结的赃款赃物的处理情况及时予以公开。只有将这些容易滋生问题及引发公众怀疑的问题及时予以公开，才能增进检务公开的实效性，使检务公开制度真正发挥其应有作用。
　　3。对社会普遍关注案件侦办情况的公开。对具有广泛社会影响、受到公众普遍关注的案件，检察机关公诉部门首先要做好舆情的研判工作，并根据实际情况制定切实可行的应对方案。然后就社会公众普遍关注的焦点问题，及时发布相关信息，公开案件办理程序、结论和依据，消除社会不良舆论势头的产生。
　　（四）多种形式开展公诉环节检务公开活动
　　公诉环节检务公开的途径是指检察机关公诉部门推进检务公开的方式和手段。从整体上看，检务公开活动的启动程序有主动公开和依申请公开两种，但在公开途径上却呈现多样化的特点。从某种意义上说，检务公开途径的多样性有助于检务公开内容的丰富性。在严格依法、真实充分、及时便民、开拓创新的检务公开四项原则的指引下，公诉环节检务公开活动应从以下途径得以实现：
　　1。办案过程中的告知公开。检察机关公诉环节的告知，是指公诉案件承办人员依法向案件当事人或者诉讼参与人公开告诉有关执法信息情况的活动。公诉环节告知公开的主体，应为检察机关公诉部门的工作人员，告知的对象为包括犯罪嫌疑人、被害人、证人等在内的一切诉讼参与人，告知的方式分为文书告知和口头告知两种，告知的内容应为案件办理的有关信息及相关人员的权利义务。此种公开方式必须坚持一对一的模式，并确保相关诉讼参与人明确知晓被告知的内容。
　　2。以新闻发布、媒体报道的形式公开。身处信息社会的检察机关公诉部门应当看到大众传媒对于信息传播的巨大作用。事实上，由于大众传媒具有受众数量巨大、传播方式多样化、舆论导向性强的特点，理应成为检务公开的主要途径。检察机关公诉部门应当注意加强与大众传媒的联系，采取丰富多样的形式，如新闻发布会、电视讲话、专题栏目、专题采访等，不断扩大公诉环节检务公开在社会大众中的积极影响，为检务公开制度的普遍推行创造有利条件。
　　3。听证程序公开。检察机关的听证程序，是指人民检察院在对案件作出最终处理意见之前，充分听取案件当事人及其辩护人、被害人及其诉讼代理人和其他有关人员意见和建议的活动。公诉环节适宜听证程序的案件主要是不起诉案件。听证程序是为了扩大诉讼参与性、提高案件质量、充分保护诉讼参与人权利的专门制度设计。为避免滥用听证程序、浪费司法资源的情况发生，可采用非正式听证为主、听证为辅的模式，以充分保障案件当事人的合法权益。
　　4。展示公开。将检务信息通过展示的方式公布于众，是检务公开活动采取的最常见、最传统的方式。各级检察机关采取展示方式实行公开的情形主要有检务公示专栏、检务宣传手册、电子显示屏等。实践中，为避免出现展示信息更新慢、受众面窄、资源浪费的现象，检察机关公诉部门应及时调整自己的展示内容和展示方式，积极借助互联网，通过建设信息化平台、门户网站、官方微博、微信等方式公布检务信息，使展示公开彰显信息化社会的时代特征。
　　此外，检察机关公诉部门还可以通过检察开放日公开，邀请社会公众走进检察机关，通过实地观察公诉干警执法办案的形式加强对检察机关的了解；通过人民监督员制度进行公开，将公诉环节内有关案件的性质、主要证据、办理案件的程序、案件处理意见等事项依法向人民监督员公开；在现代科学技术的推动下，以检察机关统一业务系统运行为契机，借助案件管理部门的对外平台，不断创新检务公开的形式，探索向社会公众和诉讼参与人高效、快捷、便利地公开信息的新方式。
　　（五）加强制度保障，完善检务公开工作的各项配套工作机制
　　在公诉环节推进检务公开制度，必须要通过深化检察工作机制改革、科学配置检察职权、健全符合规律的检察权运行机制来实现。在此情况下，就需要跳出检察机关公诉部门的苑囿，充分整合检察机关内部资源，合理谋划，统筹安排，从组织、考核、监督及责任追究等方面构建满足检务公开制度深入发展要求的配套工作机制。
　　1。落实组织领导机制，在院一级建立统一的检务公开领导小组，对本院的检务公开活动进行总体部署，对下级院的检务公开活动进行指导，在包括公诉部门在内的各职能部门中建立检务公开执行团队，具体组织实施本部门检务公开活动的开展。同时完善审批审核制度，明确各级负责人的审批权限和审核内容，严格审批程序。
　　2。建立考核内容合理、考核指标具体的检务公开考核机制。其中，考核内容的设置必须要能完整反映包括审查起诉工作在内的检务公开活动的科学性、合理性和充分性。同时要坚持定性与定量相结合的原则，突出对检察机关各部门对检务公开工作的态度、能力、效果等具体内容的考评。要强化考评结果的地位，将其作为对部门、个人实施奖惩的重要指标。
　　3。从内外两方面严肃检务公开的监督机制：一方面，检察机关要不断加强自身建设，健全检务公开的内部监督机制，充分发挥上级、本院检务公开领导小组的督促作用，定期或不定期地对检务公开的实施情况进行监督检查；另一方面要强化外部监督机制建设，加强案件当事人和社会公众对于检务公开推行活动的监督力度，保障相关人员依法控告、投诉、举报的权利，畅通新闻媒体的监督渠道，让新闻媒体更好地了解、支持、监督检务公开活动。
　　4。破解责任不明、追究不力的难题，严格责任追究机制。首先，要明确各级各部门在检务公开活动中的职责和义务，并认真加以贯彻落实。其次，对没有认真履行检务公开规定的，应严格按照《检察人员纪律处分条例》责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。