浅议国际气候制度变迁

　　环境问题作为全球事务的重要议题，多边合作机制成为解决环境问题的重要方式之一。国际气候变化制度由一系列协议与机制构成，主要包括《联合国气候变化框架公约》、附属协议( 《京都议定书》，1997) 、资金机制( 全球环境基金，GEF) 、政治协议( 《哥本哈根协议》( the Copenhagen Accord) ，2009) 。国际气候变化制度的基础是《联合国框架公约》，《京都议定书》是其直接的正式产物。《联合国框架公约》是国际气候变化制度变迁中的重要里程碑，是指导全球环境政治领域政府间合作的文件。《联合国框架公约》并未对任何国家确立温室气体排放的有约束性限制。相反，它形成了一个气候变化问题领域进一步行动与合作的框架，正处于转型过程中。
　　像所有社会制度一样，国际气候制度一旦形成就以各种不同方式持续不断地变化着。对于国际环境机制研究者而言，鉴于近几十年来法律承诺与制度的不断扩展理解制度变迁的需要具有更为强烈的紧迫性。几乎没有人为全球环境成为国际议题而伤心，然而什么原因导致制度扩散的问题尚未清楚。这是当下关切制度变迁的充分理由。国际气候制度变迁涉及秘书处等制度安排、灵活机制等机制设计以及共同但有区别、可持续发展、公平等规则的变化。国际气候制度为解决全球气候变化问题提供了政治框架。那么国际气候制度的形成与变迁的理解日益迫切，是把握全球环境政治、选择国家环境战略的关键。基欧汉、奥兰扬等曾经尝试着描述和解释制度变迁，但是大多数学者关注国际制度缘何重要、如何有效等问题。因而全球气候政治研究者没有充分探讨国际气候制度变迁的模式、过程、来源等方面，以理解制度变迁对未来全球环境治理的影响及其我国参与全球环境治理的战略选择。
　　一、国际气候制度变迁的制度主义解释
　　制度主义者假设国家在全球环境事务合作中是理性的，环境保护符合国家的长远利益。并不像古典现实主义者，这些学者们假设制度的确立至关重要，全球政治不仅仅涉及权力与客观利益，而且关系到认知、观念、知识、认同与意义。学者们往往从国家动机的角度探究国际制度的变迁。以权力为基础的制度主义理论认为权力是国际制度变迁最至关重要的因素; 以效用为基础的制度主义理论认为利益是国际制度变迁的主要因果因素，以观念为基础的制度主义理论强调共识式知识是国际制度变迁的主要因果因素。尽管这三种制度主义理论以不同方式界定着利益，但是呈现出国家中心论的特点，假设自私是国际制度变迁中国家的基本动机。
　　( 一) 自由制度主义视角
　　新自由制度主义者关注政府间谈判、制度设计与有效性。在环境多边主义领域，大量分析属于新自由制度主义框架。基欧汉与约瑟夫奈在《权力与相互依赖》中描述了经济过程模式、整体结构模式、问题结构模式以及国际组织模式，作为理解制度变迁的分析工具。总体权力结构的传统解释模式强调，国家间权力竞争为全球环境政治提供了基本动力，塑造着国际气候制度的变迁。总体结构模式和问题结构模式共同存在的另一个问题是，它们只注重国家的权力能力，而忽视了国内行为体和跨国行为体。
　　颇为代表性的是，奥兰扬建议以环境机制所面临的各种压力( 内部与外部) 以及这些压力下机制相应的弹性角度研究制度变迁。他提出内生与外生相结合的论断( endogenous - exogenous alignmentthesis) 。最重要的是，机制特点与其环境相契合的程度推动着机制的变化。这需要从生物物理、社会经济的术语来理解。机制的具体特点包括决策规则、制度灵活性、监管与管理能力、资源。外生特点涉及政治与经济的( 间断性) 连续性、问题特性、相关生态系统状态的变化。特定机制中内生与外生因素之间的互动很大程度上决定着机制变迁的方式。奥兰扬指出了五种机制变迁的类型，即逐步发展、发展受阻、间断平衡( punctuated equilibrium) 、转向、崩溃。《框架公约》协定呈现出逐步发展的制度形式。国际气候机制属于发展受阻型。然而这并未为未来研究提供有用的指导，因其涉及很多内生与外生因素。奥兰扬有意地回避了当代政治科学，也即回避了政治，特别是低估了国际合作所面临的政治障碍问题。因此，奥兰扬并未为理解环境治理的制度变迁提供一项更为有效的方法。
　　( 二) 建构主义视角
　　建构主义强调规范、观念在国家结构形成与转型过程中的角色，以此探讨利益与认同形成的机理。竞争性规范在国际气候制度的谈判中扮演着至关重要的角色，因为环境规范影响着行为体的利益及其全球环境制度。格里( Gerry Nagtzaam) 从规范政治角度解释制度变迁，表明了全球环境政治中三项重要规范如何影响着国际合作，即环境开发、资源的可持续利用、环境保护。国际气候制度是全球性行为体在规范结构方面之间斗争的舞台。
　　制度主义视角有其优点，但是不充分的，因为它们没有严谨地论及气候变化问题、权力与控制的深层次原因。国家中心论的制度主义分析者关注制度设计、负担与义务的分摊、霸权领导与社会学习等，却并未充分探究非国家行为体在国际气候制度变迁与设计中的角色，特别是跨国行为体。事实上国内、国际层次上的非国家行为体与国家之间存在着复杂关系，而且多国公司、商业与产业协会、跨国网络以不同方式影响着国际制度谈判与变迁。制度分析的国家中心论往往忽视更为广泛的政治与经济力量。正是这些力量限制国际气候制度变迁的环境。
　　二、超越制度主义视角: 国家、市场与社会的互动
　　国际气候制度内嵌于更为广泛的全球政治经济结构中，因而没有一种解释模式能够完美无瑕地解释国际气候制度的变迁。全球气候政治的制度主义分析关注国家间讨价还价的过程及其国际制度对国家权力的影响。这种分析不仅将国家视为单一的理性行为体，而且将国家与市场视为人类活动两个独立的领域。制度主义分析框架往往关注国家间谈判，仅仅将国家视为理性行为体，然而事实上国际气候变化机制显然无法脱离国家政府、资本市场与社会制度之间复杂互动的关系。事实上国际气候制度反映了国家政府、市场行为体、产业协会以及社会行为体的能动性、动力与权力之间的博弈。
　　市场行为体在贸易、生产与金融等领域塑造着国际气候制度。产业竞争等经济问题在全球环境政治中的地位和作用越来越重要。摆脱纯粹的竞争，往往需要将政治因素引入分析中。一旦公司对其环境有所控制、讨价还价、战略、影响和领导等问题随即出现。经济分析为解释机制变迁提供了重要的洞察力，但经验丰富的观察家( 包括新古典经济学家) 都认为，经济分析的解释力是不够的。我们必须将明确的政治假设纳入解释机制变迁的模式中。当然，我们也必须将经济进程变化纳入分析框架中。资本所有者对国家管理者实施结构性权力，因为他们有能力塑造国家决策的环节。国家的环境政策是内部过程的产物，也是资本作为一种社会关系的构成性因素。例如，挪威奥斯陆大学沃米戴尔( Irja Vormedal) 将机制学派与商业权力对机制变迁的研究结合起来，强调国家与市场之间的相互作用如何塑造着制度变迁的特定条件。他关注多层治理、商业战略与国际机制形成之间的交叉点，从而建构了国际气候制度变迁的分析框架。此外，斯特兰奇从三角外交的角度描述了国家之间、国家与公司之间以及公司之间的三角关系，为理解国际气候制度变迁的不同层面提供了有用的方法，尽管并没有过多地涉及公民社会行为体的角色。
　　国际气候制度研究者应该考察国家与市场之间关系的变化，但并不人为地割裂国家与市场。国家与资本之间权力与权威之间的重组从深层次上反映和体现了国际气候制度变迁的进程与趋势。环境政策的市场化表达了当今国际气候制度的组织方式及其运行的意识形态。然而国家与市场互动的政治经济学视角不应该忽视公民社会的角色。相反，研究者应该将国家、市场与社会三者之间的关系置于考察的中心。一些形式的国际气候制度是国家所主导的( 联合国条约) ，其他反映了市场的主导地位( 环境管理体系) 、公民社会组织的主导性角色( 民事管制) 。行为体寻求建立公司、政府机构、非政府组织以及知识分子的各种联盟，以确立全球环境政治的政策、规范与制度。大公司往往无力纯粹以其经济权力或政府联系控制环境领域，反而需要更为广泛的行为体的同意，如公司、政府机构、产业协会以及公民社会等。国际气候制度变迁体现了国家、市场与社会之间复杂关系的变化，因而国际气候制度变迁的理解无法脱离全球政治中权威的广泛转变。新葛兰西主义考察国家、资本与公民社会之间的联系以剖析不同历史集团的利益影响国际气候制度的方式，分析国际气候制度的原则、规范、规则与程序。彼得纽厄尔( Peter Newell ) 等以历史唯物主义的政治经济学视角挑战着自由制度主义关于国际气候制度变迁的论述，从国家在资本积累中的角色角度解释国家政策与特定国际协议的内容。国家在资本积累条件方面的角色、石化能源在资本积累中的关键性、不同国家石化能源可用性的特殊性有助于解释国家在全球气候谈判中讨价还价的地位、其气候政策决策的变化，因而有助于理解气候机制内容的变化。
　　三、国际气候制度变迁的分析
　　1992 年5 月政府间正式谈判促成了《联合国框架公约》( FCCC) 。1994 年3 月21 日，《联合国框架公约》开始实施。此后政府间谈判涉及《联合国框架公约》的细化和落实、其他义务的谈判，最终在1997 年12 月形成了《京都议定书》( 2005 年开始实施) 。2009 年哥本哈根会议意在设立2012 年《京都议定书》的后续协定，在技术、能力建设方面取得一些进步，然而在减缓与资金方面仍存在着分歧。
　　随着气候机制不断成熟、复杂且往往是冗长乏味的实施与承诺设计的问题，利害相关者开始理解其在国际气候制度过程的利害。例如，可再生能源公司、能源高效与节能公司在推进石化使用方面有着明确的利益。由此它们日渐介入《联合国框架公约》及其全球气候机制的争论。重要的利益相关产业包括石化( 煤炭、石油、天然气) 、汽车、保险、发电、可替代能源( 水力发电、太阳能与风力) 。例如，在柏林召开的气候公约缔约方第一次会议( COP1)上，代表着化学部门的国际气候变化伙伴关系组织( the International Climate Change Partnership， ICCP)向美国代表提供了标记文本的草案，成为最终文件的基础。再者，澳大利亚产业温室网络( the AustralianIndustry Greenhouse Network，AIGH) 、澳大利亚铝协会( the Australia Aluminum Council，AAC) 成功地寻求破坏1996 年至2007 年澳大利亚自由党霍华德( John Howard) 政府对《京都议定书》的批准，与主要谈判者保持着密切的关系，以继续反对任何类似《京都议定书》的框架。
　　( 一) 《京都议定书》的灵活机制
　　受一些产业非政府组织的支持，美国所寻求的机制允许发达国家以其他国家的排放治理项目或排放贸易的方式实现其减排目标。相比之下，欧盟与发展中国家认为，国内行动应该是实现减排目标的主要手段。特别是，发展中国家最初抵制任何允许发达国家从发展中国家减排中获得信贷的机制。最终，《京都议定书》形成了数项灵活机制，包括减排贸易、工业国家之间的联合实施、发展中国家减排项目的清洁发展机制( Clean Development Mechanism，CDM) ，但这些应该是国内行动的补充。
　　商业与产业非政府组织影响清洁发展机制(the Clean Development Mechanism ，CDM) ，特别是全球气候联盟。全球气候联盟努力阻碍《框架公约》的谈判以及《京都议定书》的广泛认可。随着《京都议定书》的签署与批准，全球气候联盟日渐得不到产业的支持，在20 世纪90 年代数个关键性公司退出了全球气候联盟，因为它们不再支持激进的反气候变化的立场。全球气候联盟2002 年正式解散了。直到1997 年美国政府建议排放贸易问题，这个议题才正式成为《联合国框架公约》的谈判议程。美国1996 年将国际排放贸易问题纳入其谈判立场，12 月份首次在非正式出版物中公开倡导。日美加澳新( JUSCANZ，日本、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰) 在《联合国框架公约》谈判中形成一个谈判联盟，怀疑或反对具体减排承诺。1997 年日美加澳新立刻将其作为正式建议，呼吁将排放贸易作为未来协定的政策工具。发展中国家与欧盟极其怀疑其建议，予以拒绝。欧盟代表认为，这会使富裕的污染国排放照旧，仅仅以排放许可作为赔偿。此外，他们担心欧洲公众将排放贸易视为污染的权利。
　　当时欧盟在国际气候谈判中呼吁指导与控制措施( command and control measures) ，即所谓的政策与措施( Policies and Measures) ，拒绝灵活机制。但是对美国等国家而言很显然排放贸易与其他灵活机制是其赞成有约束目标的协定的前提。1997 年12月，包括排放贸易、共同实施、清洁发展机制在内的《京都议定书》达成了。欧盟试图限制灵活机制，以迫使各国在国内完成其减排。美国等国家对此提出异议，呼吁灵活机制无限制地使用，致使国际谈判陷入僵局。直到2001 年协议最终才达成。
　　跨国公司、排放贸易倡导者成功地与非政府组织合作，使其在推进排放贸易方面成为联盟。美国清洁空气政策中心( the Center for Clean Air Policy，CCAP) 成立于1985 年，倡导市场方法。英国石油公司、壳牌石油公司、埃克森公司等能源公司提供了资金。美国清洁空气政策中心是最早游说欧盟委员会并向其提供排放贸易咨询的参与者之一。美国环保协会( Environmental Defense) 、世界资源研究所( theWorld Resource Institute) 支持排放贸易，在国际与欧洲层面上游说。然而欧洲非政府组织最初对此概念更加挑剔，如绿色和平组织、地球之友。地球之友放弃了其对排放贸易的批判立场，转而赞扬斥之为垃圾的措施。然而欧洲的世界野生动物基金会支持排放贸易。
　　在《京都议定书》谈判中非政府组织似乎扮演着更大的角色，特别是产业非政府组织寻求较弱的排放限制承诺或更强大的灵活机制。并不像《联合国框架公约》，《京都议定书》为工业国家具体规定了明确的责任，以限制与减少其温室气体排放，尽管《联合国框架公约》谈判中的许多主要问题对国家利益具有重要的意义，包括目标、时间表以及资金承诺。谈判本质上往往是语义的而不是实质性的。国家与国际层次上政治意志的加强很大程度上依赖于塑造着全球政治变迁的国内与国家间力量。
　　( 二) 公司政治战略转变与制度变迁
　　在21 世纪之交，欧洲与北美公司战略普遍转变为包容与合作。它们更多地寻求影响制度设计，采纳良好的减缓技术与方法，包括具体部门与跨部门利益组织，如世界核协会( the World Nuclear Association，WNA) 、世界煤炭协会( the World Coal Institute，WCI) 、国际石油工业节能协会( the InternationalPetroleum Industry Energy Conservation Association，IPIECA) 、国际商会( the International Chamber ofCommerce， ICC) 、美国最大工会劳联产联( theAFL - CIO) 、日本自行车推广研究所( the Japan BicyclePromotion Institute) 、铀研究所( the Uranium Institute) 、联合卫理公会( the United MethodistChurch) 、国际旅游联盟( the Alliance Internationalede Tourisme) 、国际太阳能汽车联合会( the InternationalSolar Car Federation) 。具体部门的商业与产业组织的要求与战略往往是维持或占有低碳经济中新的市场。一些商业与产业组织更强调发展低排放技术，如碳收集与封存( carbon capture and storage，CCS) 、洁净煤技术( clean coal technologies) 。尽管国际商会是一个跨部门的大型商业组织，但是美国石油巨头埃克森美孚公司事实上控制着国际商会。这阻碍着美国商会环境与能源委员会( the ICCCouncil on Environment and Energy) 进一步采取支持环境管制的立场。
　　国际排放贸易协会( the International EmissionsTrading Association， IETA) 成立于1999 年，明确支持环境管制，已经成为国际气候制度中最大且最活跃的商业与产业组织。其主要目标是倡导以市场机制作为气候政策工具，推进温室气体排放交易的有效体系，确保《京都议定书》灵活机制的有效运行。国际排放贸易协会由许多公司群体构成，包括排放者、交易者。另一个商业与产业组织是世界可持续发展工商理事会( theWorld Business Council for SustainableDevelopment ，WBCSD) 。该组织明确赞同温室气体排放管制与国际框架的必要性，作为建设性伙伴努力帮助减缓气候变化。一般而言，世界可持续发展工商理事会关注长期的政策建议，直接决策者、《联合国框架公约》秘书处直接合作。该组织的游说活动更关注公平竞争的环境，包括全球框架中所有主要排放国，相比于2012 年后更加严厉的类似《京都议定书》的框架。这些不同部门的共同兴趣是，推进市场机制与规制设计。
　　近年伴随着温室气体管制的扩展可再生能源产业获得重要发展。美国可持续能源委员会( Councilfor Sustainable Energy) 、欧洲可持续能源前景商业协会( the European Business Council for a SustainableEnergy Future ) 代表可再生与低碳密集型能源部门。其中最显著的组织是可持续能源商业委员会( theBusiness Council for Sustainable Energy，BCSE) 。近来金融服务部门的行为体也加入到可再生能源的游说中。伴随着碳交易的增加，金融服务部门抓住机会发展了新的金融与保险工具与产品、咨询服务。鉴于此，很多金融产业受益于更加严厉的管制，从而增加交易与推动了对其服务的需求。
　　政府准许非国家行为体广泛地参与国际气候政策过程，而且非国家行为体参与各方的会议，游说政府，准备政策报告，与公众和媒体互动。国际气候变化机制的条款与法律结构反映了这种变化。《联合国框架公约》的条款明确允许与鼓励非国家行为体以各种正式与非正式程序机制参与。商业非政府组织、环境非政府组织设定议程、提供政策建议，政治压力，监管政府行为，实施活动。
　　全球气候问题涉及不同国家核心产业的利益。因而限制温室气体排放的建议会威胁着工业经济体主要部门的经济利益。自从1988 年全球变暖的政治应对开始争论以来，石化公司在国家、地区与全球层次上积极游说，确保自己的利益，数次成功地将自己的立场融合到《联合国框架公约》( FCCC) 中。跨国石化公司形成了伞式组织，特别是全球气候联盟( the Global Climate Coaltion，GCC) 、气候协会( theClimate Council，CC) 。这些组织的核心成员是煤炭与石油公司、化学与汽车公司，特别是美国公司。全球气候联盟是气候变化方面重要的商业声音，由50 多个商业贸易协会与公司组成，包括美国石油协会( American Petroleum Institute) 、杜邦公司( DuPont) 、陶氏化学公司( Dow) 、福特公司( Ford) 、通用汽车公司( General Motors，) 、德士古石油公司( Texaco，) 、雪佛龙公司( Chevron，) 、美孚石油公司( Mobil) 、壳牌公司( Shell) 。
　　四、结语
　　国际气候制度的变迁是独特的，反映了其特定的政策需要与政治约束。2012 年后国际气候框架的建构过程是个渐进的变迁过程。由于《京都议定书》并未对发展国家设置义务，而且美国也未批准，《联合国框架公约》的实际效果是有限的，根本上是象征性的。国际组织模式假定，网络、规范和制度一旦建立起来，就难以根除甚或作出重大调整。如果与既有网络或制度中的既定行为模式发生冲突，即使( 总体上或在某问题领域内) 具有超强能力的国家政府也难以实现其意愿。正如基欧汉所认为的，一个机制综合体( a regime complex) 主导着气候变化问题领域而不是一个综合性的机制或一系列完全碎片化的制度。《联合国框架公约》并没有包括可靠的遵约机制。《框架公约》或许会成为一个更成熟的制度，是全球气候变化领域中整个调节体系的核心，以此设计减排承诺机制、灵活机制、能力建设机制等。其中损失机制( loss and damage mechanism)、技术机制( technology mechanism) 将是国际气候制度设计的争论重点。国际气候制度的法律形式问题尚未成熟，但是其中政治意志和行动将是国际气候制度进一步发展的关键。
　　国际气候制度并不总是有效的，而且国际气候变化治理规则始终是个争论的主题，如共同但有区别的责任、公平、可持续发展。《联合国框架公约》第三条阐明了一系列指导性原则，试图平衡环境保护、经济发展、发达国家与发展中国家缔约方之间负担分摊。在规则制定过程中，不仅规则所包含的诸项作用受到了挑战，而且规则本身也受到了挑战。主要参与者质疑机制的性质，是否创立机制、以何种形式创立机制成为政治斗争的焦点。《联合国框架公约》中一个基本的和反复出现的主题是，发达国家与发展中国家缔约方具有共同但有区别的责任，各尽其能。2015 年一项负有法律约束力的综合性条约的签署将面临着诸多挑战。