权力制度化的难点及法律探讨

　　一、权力制度化的必要性
　　权力制度化绝不是一个孤立的政治口号，更不是心血来潮的冲动之举，相反，它是十八大以来的党中央治国理政大局中一个关键的组成部分，具有非常重要的理论和现实意义。甚至可以说，如果权力制度化不能实现，党中央治国理政的总设想，乃至小康社会建设就有可能落空。首先，权力制度化是深入推进反腐败斗争的需要。党的十八大以来，党中央顺应党心民意，不断推进党风廉政建设和反腐败斗争。在党中央的坚强领导下，党风廉政建设和反腐败斗争不断取得新的进展，广大人民群众拍手称快。对此，习近平总书记评价说，党风廉政建设和反腐败斗争取得了新的重大进展，党风政风为之一新，党心民心为之一振。
　　在党风廉政建设和反腐败斗争中，我们发现，腐败分子大都有一个共同现象，那就是其掌握的权力几乎没有限制约束他们权力的制度措施即使有一些也形同虚设，不能发挥其应有的作用。再加上少数党员领导干部思想、作风上没有底线，一有机会，就大捞一把，结果危害了党和国家。正基于此，党中央开始重视对于权力的限制措施，开始强调权力制度化，强调将权力关进制度的笼子里。习近平总书记指出，党风廉政建设和反腐败斗争所取得的成效还属于阶段性的成效，还没有取得最后胜利，当前，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂。为了深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，在采取其他措施的同时，还必须加强权力制度化的设计和安排，发挥法规制度的激励约束作用，推动形成不敢腐不能腐不想腐的有效机制。
　　应该说，权力制度化是防止产生腐败分子的重要制度性措施，是针对腐败现象的治本之策。2015年7月8日至10日，王岐山同志在视察陕北时指出，（从纪委的角度看）权力制度化既要考虑顶层设计，又要考虑解决突出问题。应该说，他的讲话是对权力制度化问题的进一步解读。其次，权力制度化是全面推进依法治国的需要。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。其不仅展现了法治中国的美好前景，而且还提出了全面推进依法治国的新要求。可以说，在中国法治发展道路上，四中全会的《决定》具有里程碑的重要意义。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。要实现这一总目标，在坚持中国共产党领导的前提下，我们还必须坚持任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利，履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。
　　二、权力制度化的场域
　　权力制度化问题确实比较复杂，它是在一个具体的环境内发生的，而这个具体环境，笔者称之为场域，它是权力制度化展开、转折，乃至完成的现实环境。这个场域都包括哪些因素，是我们首先需要关注的问题。笔者将对场域内的法律体系、权力结构，以及侵润在权力运行方式之中的习惯、历史、民族性格做一个说明，因为，如果对上述因素不了解、不熟悉，那么，无论我们希望从外面或上面强加给我们生活于其中的场域或环境什么理想，什么高大上的口号，最终只能是自说自话。更严重的是，如果我们对于这个场域的发展规律认识不到位，这个场域就只能按照自己的既定步伐不紧不慢地发展。
　　（一）如何认识权力
　　权力，按照德国学者韦伯的理解，是迫使他人按照权力拥有者的意愿行事的能力，而被迫者在其他情况下并不会如此行为。从法学上定义，权力意指人们通过一定行为或不行为而改变某种法律关系的能力。而法律上的权力，简单地说，则是指由法律规定或授权的改变某种法律关系的能力。根据美国法学家霍菲尔德的理解，在法律中，有八个基本概念非常重要，它们是构成整个法律理论体系大厦的基石，其中，权力概念意义不凡。与众不同的是，霍菲尔德提出一种观察和思考权力概念的方式，即把权力放在一个相互联系的体系之中加以理解。也就是说，应该在相互关系中理解权力。
　　为此，他提出了关联和对立两种层次。他认为，与权力概念相互关联的是责任，而与权力概念相互对立的则是无能力。按照沈宗灵先生的理解，所谓相互关联，指的是两个概念之间相辅相成、缺一不可的关系，例如权力与责任；而相互对立则是指两个概念之间相互冲突或矛盾的关系，例如权力与无能力。责任是按照法律规定，人们必须为的一定行为，一旦不为或错误行为就会受到惩罚。而无能力则指无论是行为还是不行为都不能改变既定的法律关系。也就是说，所谓关联是指，与权力概念密切联系的概念，而对立则是指与权力概念所指完全相反的内容。按照霍菲尔德的思路，权力与责任的相互关联关系又可以区分出两种情况：一种是当权力与责任由不同主体分别承担时，就表现为（权力主体）我能够做什么，（责任主体）必须接受；另一种是当权力与责任由同一主体承担时，表现为在某些法律关系中，（权力主体）能够做什么，而在另一些法律关系中，（权力主体）则必须接受来自相关人员的作为。
　　霍菲尔德上述认识给人们的启示是多方面的，重要的是，他不认为权力概念是孤立的，而是提倡一种在相互关系中认识权力的方式。应该说，这是一种比较贴近事实的理论观察方法。实际上，无论是自然界还是社会生活，没有绝对孤立的事物存在，而是相互关系中的存在。按照霍菲尔德的理论，既然权力与责任是相互密切联系的两个概念，那么，权力与责任就意味着彼此不能分开。首先，有权力，一定有责任。我国在相当长一个时期，掌权者可以不必为自己的错误决策或者不法侵害承担责任。一旦权力运行出了问题，他们不是推卸责任，就是调动了之。现在，这种做法不行了。即使调动了，甚至即使已经退休，也要为自己的错误决策承担责任。其次，有责任，一定就要追究责任履行的结果如何。一旦掌权者掌握权力或行使权力出现了问题，发生了不法侵害，掌权者一定要受到法律追究。党的机关、国家的法律机构一定要追究当事人的责任。
　　因此，从学理上看，权力并非一个绝对的存在，它一定与责任相互联系，不存在没有责任的权力。我们现在提倡的权力制度化，实际上是有所侧重的，权力制度化绝不仅仅是指将权力逐渐给予制度的存在形式，而是以限制权力、监督权力为特点的制度化过程。也就是说，权力制度化侧重于把权力关进制度的笼子里。从法学上讲，权力制度化首先要求权力法律化。从人类历史经验看，尽管人们采取了多种办法约束权力，有些人可能对权力的政治约束、道德约束有更大的兴趣，但是，法治国家的实践证明，只有法律对于权力的约束才是真的约束，也才是成功的约束。
　　三、难点的克服法学思考
　　面对上述难点，不同学科的学者们已经提供了不少解决方案。例如，有学者建议，要限制权力应该及时提倡道德建设，使得人人都能够加强道德自律，严格要求自己。笔者认为，道德解决社会问题的能力不能说没有，但是，与法律相比，道德不得不屈居次席。道德，作为约束人们内心世界的规范体系，始终与特定人群密切相关，不同的人群或民族就有不同的道德。例如，在西方，早在1814年1815年的维也纳会议明确了欧洲的战争法概念，它明确了一系列区分，例如，战争与和平、作战人员与非作战人员、敌人与罪犯等。更重要的是，维也纳会议还确定了通行于整个欧洲的一种道德观念，即主权国家可以彼此作为敌人，但不得将对方视为罪犯。而那个时期，在世界其他地区，人们还没有这样的意识和观念。正是由于道德与特定民族或人群的密切关系，导致有学者提出了谁的道德？这样的问题。
　　与道德相比，在适用面上，法律更为广泛，法律具有全民性，是一个国家内所有民族、所有公民都接受的一种规范，具有更为广泛的覆盖性。由于法律的普遍性，全面推进依法治国对于治理国家来说，才具有整体的效果。当然，这并不是说，法律可以取代道德，实际上，法治也不可能全面取代德治。只是说，道德和法律彼此各有擅长，不能相互取代，也不能相互替代。从法治国家的情况来看，通常的做法是在法治的框架内加强道德教育。从法律上思考可以为如何推进权力制度化提供一个观察和解决难点问题的新思路。
　　法律是解决纠纷的基本准则，是依靠规则而不是依靠人的感情来解决纠纷的机制。只有依据法律规则，可以认识事情的共同本质，实现某种意义上的平等。因此，从法律上思考解决上述问题，既可以有形式上的规定，又有实际上的运行，还有依靠规则而不依靠人的感情判断是非，解决纠纷，以及认识问题的便利。应该说，法律是解决上述难点问题的较好方式。从法律上思考，主要是利用法律的规范属性明确两个基本问题，分别是：通过立法或者制定规则直接对权力的限制，使得掌权者知道自己手中权力的界限；明确公民的权利界限，使得公民的权利，特别是公民的基本权利具有权威性，从而使得掌权者不能逾越。