我国公共场所禁烟的立法的分析与研究

　　我国公共场所禁烟立法的问题从十年前就被人们提出，近几年由于人们生活水平的提高、自我保护意识的增强以及权利实现的需要，公共场所的禁烟问题更加受到关注。为此我国先后采取了许多积极的措施来控制公共场所的吸烟问题。但是在立法方面，我国有关公共场所禁烟的法律条款却大都见于不同的法律法规或是某此部门规章之中，而并未建立一部专门的有关禁烟的法律。
　　一、国内公共场所禁烟的立法现状
　　（一）全国性法律法规
　　如上所述，我国有关禁烟的法律条款散落在许多不同的法律法规中，例如1991年通过的《中华人民共和国烟草专卖法》总则、《中华人民共和国未成年人保护法》以及1997年颁布的《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》中都包含了关于公共场所禁烟的规定条款。2011年5月1日，我国正式实施了公共场所卫生管理条例实施，其中第18条明确规定：室内公共场所禁止吸烟；公共场所经营者应当设置醒目的禁止吸烟警语和标志。室外公共场所设置的吸烟区不得位于行人必经的通道上。公共场所不得设置自动售烟机。公共场所经营者应当开展吸烟危害健康的宣传，并配备专（兼）职人员对吸烟者进行劝阻。
　　（二）地方性法规与行业规定
　　目前，我国已经有100多个地区颁布了公共场所禁止吸烟的规定。例如2008年银川市颁布了《银川市公共场所控制吸烟条例》，2009年上海市通过了《上海市公共场所控制吸烟条例》。
　　此外，包括有公共场所禁止吸烟条款的行业规定常见于此特殊行业中，最早提出禁止吸烟规定的是民用航空领域。早在1983年，我国民用航空局就规定禁止在国内航班上吸烟，而从2003年开始航空业成为了首个全面禁烟的行业，即在所有国内国际航班上实现全面禁烟。除航空业外，第二个对禁烟有着严格规定的行业是铁路运输业。1987年3月1日，北京火车站首次宣布设立无烟候车厅，铁路禁烟就此拉开序幕。
　　二、国外公共场所禁烟立法进展
　　在世界各国中，新加坡是禁烟效果较好的国家之一，其主要依赖的禁烟措施包括：严格禁止在公共场所吸烟，并禁止一切以媒体为载体的香烟广告。逐步扩大禁烟的范围，包括对公共场所范围界定的扩大和对吸烟人群年龄限制的加强。此外，政府还通过取消香烟的免税许可来增加吸烟的成本，从而达到控烟的目的。美国政府的禁烟运动，主要依靠的一个手段便是议会立法。英国的禁烟运动主要通过取缔电视香烟广告，在烟盒上印吸烟有害健康的警语，不断提高香烟价格以及严格的惩罚措施和较大的惩罚力度等，这此措施使得他们的禁烟运动取得了成功。法国自80年代初期开展了大规模的反吸烟运动，并规定了戒烟日和全国无烟日。同时法国也通过提高香烟价格以及严禁香烟广告等方式进行控烟。加拿大政府在禁烟运动中，禁止了一切宣传中的香烟广告，取而代之的是电视、广播等媒介对以吸烟有害健康为主题的活动的大力宣传。与此同时，政府还积极开展不吸烟的星期三运动帮助宣传禁烟，提高人们的禁烟意识。此外，政府还将通过提高烟税取得的收入拿出一部分作为健康教育的研究经费。2004年，不丹通过了全面禁烟法案，成为世界上第一个，同时也是唯一一个实行全面禁烟的国家。不丹政府颁布的严苛的禁烟法极大地帮助不丹实现了全国范围内的全面禁烟。例如在其禁烟法中就有规定，警察如果发现房内有人吸烟，则有权破门而入，掐灭烟头，制止吸烟行为。
　　三、我国公共场所禁烟立法的不足
　　从立法的现状可以看出我国公共场所禁烟存在着许多不足。这此不足表现在以下几个方面：首先，缺少一部专门的全国性控烟法律，而是把禁烟条款散落于不同的法律法规当中。其次，地方法规的位阶比较低，对于全国禁烟来说可操作性不强，不足以起到应有的法律效果。第三，不同的法律法规对禁止吸烟的场所界定不够统一。第四，对于违反禁烟条款的处罚措施缺失或者过轻，没有有效的法律制裁手段支持，不利于有效执行，不足以达到防治违法行为的目的。因此，我国应当完善公共场所禁烟的立法，从而提高禁烟效率，达到公共场所全面禁烟的最终效果。
　　四、完善我国公共场所禁烟立法的建议
　　（一）我国公共场所禁烟规定的立法目的
　　为了推动我国控烟进程，尽快实现公共场所禁烟，其最关键最有效的策略便是立法。同时我们应当认识到对公共场所禁烟进行立法，不应该只是简单的公共场所禁止吸烟，也应该包括禁止任何形式的烟草广告，促销或赞助，以及杜绝向青少年出售烟草等。
　　吸烟行为的危害范围包含两个方面。一方面是对吸烟者本人身体健康的危害，另一方面，吸烟行为对被动吸烟人群也存在着极大的伤害，即二手烟的严重危害。从权利的角度看，吸烟者有自由吸烟的权利，而不吸烟者也有拒绝遭受烟草侵害和呼吸新鲜空气的健康权利。人们有权实现自己的权利，但前提条件是要在不侵害他人权利的基础之上。而各国（包括我国）有关控烟禁烟的立法正是为了平衡吸烟者的自由吸烟权与他人的健康权。
　　（二）我国公共场所禁烟的立法原则
　　立法原则是指立法活动中立法主体所要遵循的重要准绳，是立法实践中立法指导思想的重要体现，是立法的内在精神品格之所在。立法遵循一定的原则，将有利于立法者通过所立的法实现最初的立法目的。我国遵循的公共场所禁烟的立法原则是普遍保护原则，即所有人都有权受到法律保护，以确保所有人在所有公共场所免于接触二手烟草烟雾的侵害。
　　（三）我国公共场所禁烟立法的主要内容
　　1、公共场所的界定
　　我国《公共场所卫生管理条例》中明确规定，公共场所是指宾馆、饭馆、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座；公共浴室、理发店、美容店；影剧院、录像厅（室）、游艺厅（室）、舞厅、音乐厅；体育场（馆）、游泳场（馆）、公园；展览馆、博物馆、美奉馆、图书馆；商场（店）、书店；候诊室、候车（机、船）室，公共交通工具。从禁烟方面来看，对于公共场所的界定能够直接体现国家禁烟的力度，影响禁烟运动的执行和效果。因此在将来的立法当中，界定公共场所将成为一项非常重要的、必须清楚阐述的内容。笔者认为，在我国公共场所禁烟的立法中应当明确，公共场所不应只是最早提到的医院、学校、影居院等少数局限的公共场所，而应当是指所有的室内公共场所，包括工作场所（如会议室）、公共交通工具，还包括饭店、餐厅、网吧等各类经营性的公共场所。
　　2、公共场所禁烟的措施
　　要想取得公共场所禁烟的最终成功，禁烟的措施必然是最直接的影响因素。为了达到良好的禁烟效果，根据我国现实的国情以及地方公共场所禁烟规定的一些经验，同时借鉴国外取得良好禁烟效果的国家的有效禁烟措施，笔者认为在我国的公共场所禁烟过程中应当采取以下措施：
　　第一，完善禁烟立法。
　　第二，广泛开展控烟禁烟的宣传教育活动，通过多种方式和多种渠道宣传吸烟以及二手烟对身体健康和环境带来的危害。从而使得人们从心理上充分认识烟草的危害性并主动远离烟草。
　　第三，机关事业单位等公共机构应该率先禁烟，为公众禁烟起到模范带头作用。同时，人民群众应当努力扭转当下的烟草社交文化，形成更加健康的烟草社会文化，例如在工作场所或公共场所不递烟、不吸烟，为促进全社会共同营造良好的禁烟氛围。此外，严格禁止用公款送烟制品也是促进健康烟草文化形成的重要举措。我国已经开始认识到禁烟运动中领导干部带头禁烟的重要性。如2013年12月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》。
　　第四，针对烟草作为我国政府财政收入的一大渠道，我国政府财政应当逐步摆脱对烟草相关收入的过分依赖，这将大大提高政府禁烟运动的动力与支持力度。
　　第五，从源头上减少烟制品的产出，即严格限制烟叶、烟制品的生产总量，对于不种植烟叶的农民给予优厚的政治补贴。同时还需严格控制进口量，可通过提高进口关税达到控制总量的目的。
　　第六，提高吸烟成本。可以通过提高烟制品的税率或价格来达到提高吸烟成本的目的。使得青少年和生活水平较低的烟民无力消费烟草。
　　第七，禁止对烟草和烟制品进行广告宣传，包括影视作品中的吸烟镜头。反之，应在烟制品外包装上印有醒目的危害提示，达到对烟制品危害性的宣传目的。
　　第八，在禁烟的公共场所张贴醒目的禁烟标示，并且不设立吸烟区，以最大限度地防治二手烟对人身健康的危害。
　　第九，建立合理有效的处罚机制，以保证禁烟法律法规的顺利执行。
　　3、公共场所处罚力度
　　在我国以往的禁烟条款中，鲜有处罚条款，即使有也只是类似于个人在公共场所吸烟可处10元罚款等处罚力度过低的条款，这类处罚力度根本起不到控烟禁烟的效果。与之相对比，在禁烟颇有成效的英国，奉行的是处罚严厉，令行禁止的原则。英国的严厉处罚措施不仅作用于违法吸烟者，同时还作用于对禁烟措施处理不当的禁烟场所业主们。例如，如果业主在应当张贴禁止吸烟标示的场所没有按照规定贴出禁止吸烟的标记，那么这个场所将会接受到200英镑到1000英镑的罚款。再如对违法吸烟者没有及时做出制止行为的业主会面临最高可达2500万英镑的罚款。英国的所有这此严厉的处罚措施都对提高吸烟者或是公共场所的业主以及每个人的禁烟意识起到了巨大的推动作用。新加坡对禁烟的处罚金额也为上千元人民币，远远大于我国规定的力度。因此，在我国未来的禁烟立法中，应当明确规定对违反禁烟相关法律规定行为的处罚措施，适当提高处罚力度。严格的处罚措施和较高的处罚力度无疑是有效的控烟禁烟宣传手段之一，同时也是禁烟法律法规顺利执行的坚强后盾。为了达到理想的禁烟效果，实施严格的惩罚手段非常重要。由此建议，在我国未来的禁烟立法中可以规定：个人在禁烟的公共场所违法吸烟且不听劝阻的，处200元以上1000元以下罚款。而禁烟场所所在单位不能按照规定履行管理职责的，处2000元以上1万元以下罚款。除了金钱方面的处罚，对于情节过分者还应当辅以行政或民事拘留，甚至予以强制禁烟的处罚。
　　综上所述，人们的生命健康应得到尊重，他们有权利呼吸到不受烟草毒害的空气，禁止在公共场所吸烟是维护不吸烟者的权利。因此，出台一部全国性的、专门的公共场所禁烟的法律对于我国尽快实现公共场所全面禁烟的目的是十分重要的。