县级人大与一府两院的关系

　　＂     在县级地方国家机关中，人大及其常委会与政府、法院、检察院之间体现为监督与被监督的关系，这是宪法、地方组织法明确规定的，因而实践比较全面，理论研究比较深入。但是，人大与＂一府两院＂之间实际存在的工作协作关系，由于法律上没有明确、完整的表述，以及工作中过分强调＂刚性监督＂，而使这种关系被人们所忽略或不被重视，本文就此作粗略探索，希望对真正摆正人大与＂一府两院＂的关系，从而使地方各国家机关按法定的轨迹正常、有效地运转有所裨益。
　　一、县级人大与＂一府两院＂工作协作的内容分类以及有关法律依据
　　工作协作是指国家机关为完成同一目标，通过各种途径而发生的相互联系、交流、配合、支持等工作行为。这种工作协作，在法律规定中大多没有独立的条文。因为人大与＂一府两院＂关系中，权力机关与执行机关、监督与被监督的关系是主要的，协作关系是从以上主要关系中衍生出来的，作为国家机关行使职权的基础和手段而存在，独立性相对欠弱。但是国家机关要发挥作用特别是人大要充分履行职责，就必须对这种工作协作有全面的了解，并准确把握。从法律规定和工作实践来看，人大与＂一府两院＂的工作协作内容可作以下分类：
　　1、行使职权过程中产生的协作行为。在行使监督权过程中，工作协作关系可以说无处不在。宪法第一百一十条规定：＂地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。＂李鹏委员长在九届全国人大常委会第二次会议上讲话时强调：听取和审议＂一府两院＂的工作报告，是人大常委会进行工作监督的基本方式。要提高审议工作报告的针对性和实效性，必须在议题选择、调查研究、审议讨论、提出意见，以及落实反馈等各方面，加强人大与＂一府两院＂的协作。按照宪法、《地方组织法》规定，县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。但是，人大要行使好＂撤销权＂ 必须建立在对政府行为知情基础之上，单单靠群众、选民或代表反映是有相当局限性的，这就引伸出必须建立、健全政府规范性文件报送人大常委会备案制度，更何况有些事项，如政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并等事项，有＂由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案＂的明确法律规定，说明备案制是现实存在的，执行备案制，少不了人大、政府之间的工作协作。再如在人事任免方面，提名与否由＂一府两院＂决定，人大常委会则通过严格把关、及时任免等行使任免权，以保证地方国家机关及部门工作正常运转，这在一定意义上讲也是一种协作。
　　2、日常工作联系中的协作行为。在实践中，各国家机关为了行使职责，加强了相互间的沟通。许多县级人大与＂一府两院＂建立了领导人员联席会议制度，交流工作情况，协调重大事项，通报工作打算，使有关方面作好准备。又如，＂一府两院＂或部门对一些难度大、涉及面广的事项，主动提请人大常委会审议，人大常委会根据情况，列入议程，或者通过一定形式做好工作，这也是在工作实践中可能遇到的。此外，人大常委会组织执法检查，可以邀请法律实施主管机关的有关负责人参加工作，有关部门对执法检查工作，要提供真实情况和其他必要的帮助。这里明显反映了人大与＂一府两院＂的工作协作关系。
　　3、地方国家权力机关组成人员个体的协作行为。主要包括两个方面：一是《代表法》第二十五条明确规定：代表应当协助本级人民政府推行工作。所谓协助推行工作，大致有：代表听取和反映人民群众的意见和要求，以使政府和部门不断改进工作；向选民宣传法律和政策，保证其在本行政区域的贯彻实施；听取选民反映，加强对国家机关工作人员的监督；必要时对政府有关工作措施向选民做好解释说明工作等。二是代表视察等活动也包含了一定的协作行为。如代表根据人大常委会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。
　　二、当前在县级人大与＂一府两院＂工作协作上存在的难点与问题
　　人大通过与＂一府两院＂的工作协作，掌握实情，增强监督的针对性、有效性，支持和推动＂一府两院＂依法行政、依法司法。而＂一府两院＂通过与人大的工作协作，及时了解群众的意愿，纠正工作偏差，保证宪法、法律的正确贯彻实施。但当前在人大与＂一府两院＂的工作协作问题上还存在认识与实践两个方面的诸多不足：      2、机构设置上缺少有效性。人大加强与＂一府两院＂的工作协作，要以经常联系为前提，人大常委会内设机构有限，各地设置不尽相同，要对应联系政府众多部门可以说是疲于应付。
　　3、干部结构上存在局限性。人大监督对象涉及方方面面，监督工作规范性较强，然而，在当前人大编制有限的前提下，是很难达到干部知识、年龄等结构的合理性；又由于人手少，对＂一府两院＂报送的文件往往是一看了之，而很难做到用足够的时间精力去对文件的合法性、是否适当等进行严格的审查。
　　4、工作程序上缺少规范性。工作协作的法律规范散见于宪法、《地方组织法》、《代表法》等，加上认识不足、探讨较少，所以各地对协作工作程序不是很讲究，工作行为规范性不够。
　　三、加强县级人大与＂一府两院＂工作协作的基本途径
　　加强人大与＂一府两院＂工作协作，对于坚持和完善人民代表大会制度具有重大意义，高效的工作协作可以从以下途径加以实现：
　　1、确保指导思想的一致性。各国家机关必须明确，人民代表大会统一行使国家权力，在这个前提下，明确划分国家的行政权、审判权、检察权，实行合理分工，行政、审判、检察机关不能脱离或者违背人民代表大会的意志而进行活动。各国家机关是人民代表大会制度这个大系统下的子系统，因此，必须要有系统协作的整体理念，确保指导思想的一致性。要以＂三个代表＂为指导，在党的统一领导下，增强全局观念，加强工作协作，严格依法办事，履行法律赋予的职责，为加强我国社会主义民主法制建设，促进现代化建设发挥各自职能。
　　2、体现工作协作的原则性。依前所述，工作协作作为人大行使职权的基础性工作而存在，有一定的规律，要做好工作协作，必须遵循工作协作的一般原则：一是依法办事的原则。各国家机关必须按照法律有关协作方面的规定，作为和不作为。二是不越权的原则。各国家机关按照各自组织法授予的权力进行活动，特别是人大不包办行政行为，不干涉审判、检察机关独立行使审判权、检察权。三是不替代监督权的原则。讲究工作协作，不是放弃监督，而是通过协作，深化监督，支持＂一府两院＂工作。四是诚信真实原则。协作各方要互相尊重、互相理解；提供信息资料真实可靠。
　　3、提高资源配置的合理性。一是机构设置问题。要从人大职能来考虑内设机构，不力求与政府部门一一对应，如可以设立法制与监督、人事与代表、信息与调研等工作机构，避免内设机构职能重叠，提高工作效率。二是干部队伍建设问题。努力建设一支精干、高效的工作人员队伍，特别是要因事设人，不要因人设事。在编制紧缺的情况下，充分发挥常委会兼职人员和广大人民代表的作用，善于借助专业人员等＂外脑＂，为人大行使职权提供有效服务。三是人大常委会工作安排要多听＂一府两院＂和人民群众、代表的意见，不搞＂一厢情愿＂。
　　4、增强方法手段的科学性。要运用现代科学管理等知识，借鉴国外先进经验，总结工作实践，开拓研究人大工作的新领域，如就监督艺术、协作手段等不同层次的课题，敢于理论创新，解决实践中的具体问题，努力把人大工作推向新的发展阶段。
　　5、实现工作协作的经常性。一是要总结实践经验，加强制度建设，使工作协作规范化；二是推行政务公开；三是加快人大机关办公自动化步伐，实现人大与政府计算机系统联网，从而提高信息的时效性、共享性，达到交流沟通的经常性。