对中心镇改革的经济绩效进行分析

　　一、问题的提出
　　改革开放以来，我国经济社会发展呈现出明显的二元经济特点，具体表现之一就是城乡分割发展，重城轻乡，相对偏倚规模较大城市的发展，市镇的发展相对不足。作为城市体系底层重要节点的中心镇，在实现城乡良性互动合作中有着天然的亲和力，具有连接城市与乡村的纽带作用和平衡区域发展的功能(晏群，2003)。国内众多学者(王士兰，2001;刘亭，2010;徐志文等，2013;etc.)都较为具体地阐述了中心镇在促进农村人口有序集聚、加速农村经济发展、加快走新型城市化道路、统筹城乡发展等方面的积极影响。因此，以中心镇为重点，有针对性地抓好市镇的发展，对统筹城乡发展，实现经济社会又好又快发展，无疑是一项绝佳的政策举措。
　　二、一个理论分析
　　向中心镇下放经济管理权以促进中心镇发展的思路，从政府行政管理体系的角度看，实际上反映了政府行政管理方式的转变，是条条管理方式的减少，块块管理方式的增加。从现代主流经济学的角度看，这可以从所谓的财政联邦主义理论那里找到源头。Charles M. Tiebout(1956)创造性地提出了公共品由社区提供存在类市场解。从 Charles M. Tiebout 的研究中，Musgrave(1956)、Oats(1969)等学者发现了财政分权的作用，形成了第一代财政分权理论。Weingast、Qian 等(1995，1996，1997)从软预算约束和组织结构等方面来解释中国经济高速增长的现象，丰富和发展了第一代财政分权理论，形成了所谓的第二代财政分权理论。财政分权理论强调了财政分权对资源配置和经济效率的积极影响，并得到了证实。史宇鹏和周黎安(2007)曾以计划单列为例，分析并证实了地区放权对经济效率的促进作用。沿着财政分权理论的逻辑，向中心镇下放经济管理权对中心镇发展的积极影响，至少可以从以下几个方面来进行解析。
　　首先，经济社会决策权的下放有利于镇政府根据当地实际，有针对性地制定政策，使发展更具效率，更加符合当地居民的需求。其次，向镇政府下放权力后，可以免去许多决策审批、项目申报等行政手续，优化了工作流程，提高了行政效率;镇政府工作人员尤其是主要干部的财源激励加大，在相应的考核制作用下，有更大的积极性促进当地经济发展。最后，向中心镇下放经济管理权，尤其是下放审批权，使得镇政府与上级政府、企业与政府之间的关系变得相对简单和规范，缩小了寻租空间，减少了寻租行为导致的效率损失。县级政府在中心镇的发展上自有其不可替代的作用，但是随着中心镇经济规模的日益扩大，放权的重要性日益显现，把经济管理权充分地下放给中心镇，有利于促进中心镇进一步发展。
　　向中心镇下放经济管理权，可能会引起中心镇滥用或错用权力的现象，但这不能成为阻碍放权改革的理由。事实上，向中心镇下放经济管理权，涉及镇级政府与县级政府之间权力的再分配。也正是基于此，浙江省从稳妥推进改革的考虑出发，提出向中心镇下放经济管理权的方式和内容由县级政府根据当地实际情况确定，这在实践中可能会出现放权不足的现象，影响中心镇改革的绩效。
　　三、结论及政策建议
　　要推进我国城镇化进程，就必须促进中心镇发展。加快中心镇体制改革是促进中心镇发展的重要途径，在实践中，这种改革主要表现为向中心镇下放经济管理权。从绍兴市中心镇改革的情况看，中心镇改革对其经济绩效的提高有一定的正向作用，但直接正向作用的显著性并不明显，主要是间接的正向作用，即通过促进劳动力在中心镇的集聚来实现经济增长。本文的研究表明，中心镇改革的空间依然很大。在浙江向中心镇下放经济管理权是由县(市、区)政府具体确定的，从绍兴的实践看，往往演化为县级职能部门在中心镇设置派出机构，在中心镇行使相应的职能，这本质上是一种条条管理，与中心镇放权改革的块块管理取向不相符。从中心镇改革的事实看，应该减少条条管理方式，以加强块块管理促进中心镇发展的自主性进一步加大。本文的研究还表明，促进劳动力在中心镇的集聚是中心镇发展的重要途径。因此，中心镇改革要注重政策配套，消除劳动力在中心镇集聚的体制机制障碍，按照新型城镇化建设的要求，加大公共服务力度，实现人的城镇化。