关于台湾参加政府间组织的国际法思考（1）论文

　　〔摘要〕文章从台湾寻求加入主权国家国际组织联合国和单独关税区成员政府间组织世贸组织入手，对台湾可否加入各种国际组织的法律问题进行了初步分析探讨。〔关键词〕台湾；联合国；世贸组织；主权国家；单独关税区成员2001年9月16日，第56届联大总务委员会决定拒绝将冈比亚等国提出的台湾参与联合国的提案不列入本届联大议程。
　　台湾重返联合国的美梦连续第九年成为一枕黄梁。两个月之后的2001年11月12日，台湾在多哈签署加入世界贸易组织的议定书，并将在明年1月正式成为世界贸易组织的成员方。
　　台湾为寻求加入这两个政府间国际组织都可谓不遗余力，但为何结果如此迥然不同？台湾当局是否可以加入各种政府间国际组织？本文将从台湾寻求加入国际组织的代表联合国和经济性政府间国际组织的典范世界贸易组织入手，对这一国际法问题进行初步的探讨和分析。
　　一、台湾的法律地位问题台湾自古以来就是中国领土不可分割的一部分。13世纪中叶，台湾正式纳入中国版图。
　　1885年，中国清政府在台湾设立行省。1895年起，日本根据不平等条约《马关条约》占据了台湾近半个世纪。
　　1943年12月1日，中、美、英三国签署《开罗宣言》，明确规定：日本所窃于中国的领土，如满洲、台湾、澎湖列岛等，归还中国。1945年7月26日，中、美、英三国又发表《波茨坦公告》再次重申：《开罗宣言》之条件必须实施。
　　1945年10月25日，当时的中国政府根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，在台北举行了驻台日军的受降仪式。根据国际法上的继承原则，新政府继承旧政府在国际法上的一切权利和义务。
　　凯尔森认为：按照国际法，革命和改变是造法事实，由于单纯的革命和政变，法律连续性虽然在国内法上中断了，而在国际法上却是没有中断的。在这种情况下，国家的同一名称并不是国家人格的同一性所必要的，一国可以改变其名称而不丧失其统一性。
　　中华人民共和国与中华民国虽然名称不同，但中华人民共和国在国际法上继续作为国际人格者并没有中断，由它作为中国的唯一合法代表，取代旧中国政府的一切权力（包括对台湾的主权），是理所当然的事情。1949年10月1日，中国人民推翻了统治中国27年之久的蒋介石国民党政权，建立了中华人民共和国，中华人民共和国自此成为中国的唯一合法代表。
　　根据国际法上的承认原理，1949年中国革命产生的中华人民共和国中央人民政府，就涉及到对政府的承认问题。在国际实践中，对于一个政府是否有资格代表其国家即该政府是否合法，现存国家一般会本着有效统治原则作出是否承认新政府的决定。
　　所谓有效统治原则是指该政府是否在这个国家行使有效的统治。1949年，中华人民共和国成立，它不是一个新国家，也没有改变中国的国际法主体资格，有变化的只是这个国家的政府由原来的国民党变为共产党。
　　中华人民共和国直接管辖的领土面积达全国的99，人口占98以上，而台湾地区面积不到全国的1，人口不到2。根据有效统治原则判断，毫无疑问，中国的唯一合法政府当然只能是中华人民共和国中央人民政府。英国著名国际法学家M阿库斯特在其著作中，也认为这个问题显而易见：尽管许多国家直到最近才承认中国的共产党政府，可是，无可否认的是，这个政府自1949年底以来就一直是中国的有效政府。
　　与我国建交的国家都在建交文件中明确承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府。他国对这种政府的承认表明，旧政府已失去代表该国的资格，在承认国看来，只有新政府在国际关系中才是该国国际法主体的唯一代表。
　　台湾从历史和国际法的角度，均为中国领土不可分割的一部分，中华人民共和国对之拥有完全的主权。
　　二、台湾谋求参加联合国的法律分析80年代中期，台湾外交部拟定了重返国际组织的三步曲。第一步，加入区域性、经贸性、争议较少的国际组织；第二步，打入更多的政府间国际组织；第三步，加入所有国际组织，终极目标是重返联合国。
　　进入90年代，台外交部又提出加入联合国的三方式：
　　（1）以新会员的名义申请加入联合国；质疑中共在联合国的代表权，要求恢复中华民国在联合国的会籍；
　　（3）先设法取得联合国观察员资格，作为正式加入的第一步。在实践中，这三种方式也被台湾用来参加其他政府间国际组织。
　　（一）以新会员名义加入台湾如果以新会员名义加入联合国，必须与《联合国宪章》对于纳入会员国的规定相符合。1948年5月28日，国际法院就新会员入会问题发表了一项咨询意见，规定任何申请会籍的国家所应具备的5项基本条件是：
　　（1）必须是一个国家；必须爱好和平；
　　（3）必须接受宪章所载之义务；
　　（4）经联合国认定它愿意履行上述义务。这是新会员入会的充足条件。
　　这里所说的充足条件是指全部必须条件，就是说，联合国在就新会员入会进行投票时，只能根据上述全部5项条件加以考虑，而不能附加上任何其他理由，特别是政治上的理由。许多重要的政府间国际组织在纳入新会员方面，都有着相同或相似的规定。
　　简而言之，台湾是否主权国家是其能否加入包括联合国在内的许多重要政府间国际组织的决定性因素。台湾显然不符合加入联合国的条件。
　　台湾从来就是中国不可分割的一部分，台湾是中国的一个省，中华人民共和国对台湾拥有主权是不争的事实。1943年的《开罗宣言》和1945年的《波茨坦公告》一再确认了中国对台湾的主权。
　　1950年2月9日，美国国务院就台湾问题答复众议院外交委员会时亦称：它（台湾）已包括在中国之内，成为一省，参加对日作战的各盟国对这些步骤并未质疑，美国政府对这些步骤也未质疑。中华人民共和国成立之后，中国政府从未宣布放弃对台湾的行政管辖权，始终坚定不移地恪守一个中国的原则。
　　台湾当局企图以其几十年在台湾的存在为由，表明中华民国对之拥有主权，这在国际法上是完全站不住脚的。国际法规定主权包括治权，但治权并不当然地产生主权。
　　只有在殖民统治和国家尚未统一的情况下，才出现主权与治权（管辖权）暂时分离，时机成熟时国家实现统一，治权回归主权成为统一体。英国统治香港150年，葡萄牙占领澳门4个多世纪，但不拥有主权。
　　同样地，国民党治理台湾几十年，但不具有主权，只是地方政权。台湾的主权，在1949年10月1日之后，属于中华人民共和国。
　　综上所述，台湾作为中国不可分割的一部分，是中国的一个行省，中国对之拥有无可争辩的主权。对那些以主权国家为成员的包括联合国在内的政府间国际组织而言，台湾根本没有资格加入。
　　（二）恢复中华民国在联合国的会籍在当前国际形势下，台湾当局企图在联合国取代中华人民共和国的可能性等于零。台湾当局高层经过研讨，认为采取恢复会籍这一方式最为妥当。
　　认为此举可以不受制于大陆方面的否决权，也不抵触大多数国家认可的一个中国政策。中华民国（在台湾）能否恢复在联合国的代表权问题的关键所在，是联合国大会第2758号决议是否具有权威性和合法性。
　　1949年中华人民共和国成立之后，中国在联合国的合法席位和合法权利理应属于中华人民共和国，但当时以美国为首的西方国家对此加以无理阻挠，致使蒋介石政府非法占据着联合国席位长达二十七年之久。1971年，阿尔巴尼亚等23国向联大提出了主张恢复中华人民共和国的合法权利和将台湾代表驱逐出联合国的提案（编号AL630）。
　　10月25日，这一提案以76票对35票的压倒多数被联合国大会所采纳，这就是著名的2758号决议：大会，按联合国宪章之各项原则，认为恢复中华人民共和国之合法权利对维护联合国宪章及依联合国宪章所需致力达到的目标均属必要，确认中华人民共和国代表为中国出席联合国宪章及依联合国宪章之唯一合法代表，中华人民共和国并为安理会五常任理事国之一，决议恢复中华人民共和国之所有权利，并承认其政府代表为中国出席联合国组织之唯一合法代表，并立即驱逐在联合国及一切与之有联系之组织内非法占据席位之蒋介石（台湾）代表。这一决议体现了联合国宪章的宗旨和原则以及联合国绝大多数会员国的意愿，合法性不容置疑。
　　1995年6月26日，时任联合国秘书长的加利在纪念《联合国宪章》签署50周年的记者招待会上，明确表示：联合国大会已经通过了有关决议，认为台湾是中华人民共和国不可分割的一部分，因此，台湾不可能成为联合国成员。加利的这一讲话，正是对2758号决议权威性与合法性的充分肯定。
　　附带指出一点，台湾当局以宪章第23条关于安全理事会五常任理事国名称中尚有中华民国一词没有修改为由，声称这是它在联合国仍然具有合法地位的明证。这完全是强词夺理，一派胡言：如果这种谬论可以成立，那么同一条文中仍然存在的苏维埃社会主义共和国联邦一词，是否可以作为否定现今俄罗斯作为安理会常任理事国合法地位的理由呢？
　　（三）作为观察员参加以上两种方式似乎都是此路不通，台湾当局又退而求其次，提出以作为观察员的方式加入政府间国际组织。观察员虽然不是政府间国际组织的正式成员，但其有权参加该组织的会议，有权取得该组织的正式文件和它们所参加会议的全部文件，有权散发文件，有时可以提出正式的提议，除了与该国有直接利害关系的问题并得到有关组织的认可外，一般而言没有发言权，也没有表决权。
　　台湾当局从务实角度出发，企图先不求名份，挤入某些政府间国际组织，再以此为跳板，达到加入联合国的终极目标。联合国和许多政府间国际组织的宪章中都没有关于观察员的规定，它是从实践中发展起来的一种制度。
　　观察员可以是非会员的主权国家、民族解放组织、国际组织甚至是个人。至于地区，一般不成为观察员。
　　即使该组织接纳地区成为其观察员，也要事先经过其所属的主权国家的同意。因此，台湾若以非国家的地区身份申请成为国际组织观察员，根据国际惯例，必须征得中国政府的同意，否则不能参加。
　　因此，中国政府对台湾能否以地区身份作为观察员加入政府间国际组织拥有完全的主导权。台湾妄图通过这种方式达到其最终成为正式成员的企图是不能得逞的。
　　三、台湾加入世界贸易组织的法律分析台湾加入世界贸易组织（以下简称WTO）的愿望由来已久。自70年代被驱逐出联合国以后，其国际地位每况愈下，世界上绝大部分国家都与中国建立了正式外交关系，台湾当局在政治上陷入孤立。
　　为了寻求生存空间，扩大自己的国际舞台，在加入政治性政府间国际组织一再受挫之后，转而寻求加入素有经济联合国之称的WTO，以期享受WTO的种种优惠待遇，争取在国际贸易规则制定中的发言权。此外，台湾希望通过加入WTO，从而在WTO等国际组织和广泛的国际事务中，与中华人民共和国造成两个对等经济实体的形象，并进而利用经济上的充分自治权来达到其政治上的自治权，实现其心向往之的一国两府、两个国际法人目标，造成两个对等政治实体的现实。
　　2001年11月12日，台湾在多哈签署加入WTO的议定书，并将在明年1月正式成为WTO的成员方。台湾当局对此大喜过望，认为就此可以实现其谋求独立政治实体的梦想。
　　事实是否如此？台湾为何能够加入WTO？台湾加入WTO是否意味着国际社会承认其是一个独立的主权国家？让我们先从WTO的前身关税与贸易总协定（以下简称GATT）谈起。
　　（一）台湾成为GATT观察员的历程台湾当局曾于1990年以台、澎、金、马关税领域的名义，并援引总协定第33条规定申请加入GATT。第33条规定，非本协定缔约国之政府，或得代表于其对外商务关系，或本协定规定之其它事务，均享有充分自主之关税域之政府，得代表其国家或该关税领域，依其与大会同意之条件，加入本协定，大会就本项规定之决议，应取决于三分之二之多数。细加分析，不难看出，台湾当局的此举是别有深意的；该条规定的加入应理解为主权国家政府和代表单独关税领土的宗主国政府的行为，因此台湾当局无权援引这一规定申请加入总协定。
　　〔11〕经过协商，海峡两岸双方同总协定有关各国达成了几点共识，其后GATT的理事会主席发表补充声明：刚才理事会作出的决定还包含一项谅解，中国台北在GATT的代表机构不论是当观察员期间或是日后成为缔约方，代表团均类同香港和澳门。即其代表头衔不得带有主权问题的含义。
　　〔12〕虽然台湾于1992年成为总协定的观察员，它依然只是中国的一个地区。只有经中国政府同意，台湾才可以中国台北的名义，作为中国的一个地区加入总协定。
　　（二）台湾加入WTO的法律根据1。WTO的职能和性质WTO协议第3条，阐明了WTO的职能，概括起来主要是：促进WTO协议和各项多边贸易协议的实施、管理和运作，并为其提供组织保障；为成员方提供谈判场所；定期审查各成员方的贸易体制；为成员方间的贸易争端提供解决机制；促进与其它国际经济组织，主要是与国际货币基金组织和世界银行的合作。〔13〕可以看出，世界贸易组织与联合国的性质不同，完全是一个经济性的政府间国际组织，这也决定了它对成员的资格要求不象联合国那么严格，即使是非主权国家的单独关税地区也可以加入。
　　2。单独关税领土问题WTO是一个在GATT的基础上建立起来的国际组织，它的成员方既与GATT的缔约国有着密切的联系，又存在不少差异。根据世贸组织章程第11条的规定，凡世贸组织章程生效时的1947年关贸总协定的缔约国和欧洲共同体，接受该章程和各项多边贸易协定的，其各项减让和承诺附于1994年关贸总协定的，且其具体承诺表附于服务贸易总协定的创始成员国，则必须是GATT的缔约国。
　　台湾不是GATT的缔约方，这意味着它不可能成为WTO的原始缔约方。《建立世界贸易组织的马拉喀协议》第12条规定，任何国家或在对外贸易关系以及本协议和多边贸易协议所规定的事务方面享有充分自治的单独关税地区，可以在它和WTO议定的条件下，加入本协议。
　　协议最后的说明中再次强调，本协议和多边贸易协议中所称‘国家’或‘若干国家’，应理解为包括任何WTO单独关税地区成员。根据此条的规定，台湾加入WTO，必须是一个单独关税地区。
　　所谓的关税地区，根据关贸总协定是指一个与其它领土之间的大部分贸易保持着单独税率或其它单独贸易规章的地区。该地区所享有的自主权仅仅限于处理对外贸易关系和与贸易有关的其他事项，如贸易谈判和磋商，解决贸易争端等。
　　从事实上看，台湾与大陆分离五十多年，一直使用单独的税则和采用单独的贸易规章。在关税政策、进口规定、价格、货币、市场、税收、分配等多方面也存在着很大的差异。
　　〔14〕台湾这种单独的情况由于许多复杂的原因已经并可能在一定的历史时期中继续存在下去。由此可以判断：台湾地区已经具备了WTO章程所规定的单独关税地区的事实要件。
　　台湾是否具备单独关税地区的法律条件呢？GATT规定，一个单独关税区的充分自主权应由原来代为接受总协定的某缔约国发表声明予以证实，而WTO对此未作要求，从而为台湾申请加入WTO提供了法律借口，并在没有中华人民共和国授权和认可其自主权的条件下被WTO接纳为观察员。在台湾加入WTO的问题上，台湾是以台湾、澎湖、金门、马祖单独关税区（简称中国台北单独关税区）的名义申请加入WTO，对中国政府来说是可以接受的，因为它不违背中国政府一贯坚持的只有一个中国、台湾是中国领土的一部分、中华人民共和国政府是中国唯一合法政府的原则立场。
　　考虑到台湾民众的福祉，只要台湾当局不以独立主权国家或相类似的名义加入WTO，我方皆不反对。最终，台湾在中国加入WTO后以中国台北单独关税区的名义加入了WTO，与中国香港、中国澳门在WTO内的地位相似。
　　这一称谓，恰恰说明了这样一个事实：世界上只有一个中国，中华人民共和国是中国唯一合法政府，台湾是中国领土不可分割的一部分。台湾当局能以中国台北单独关税区的名义加入WTO，完全是依据该组织的章程和各方协商的结果，而并非意味着台湾是一个独立的主权国家。
　　无论是从章程、各方协商和最后加入的名义来看，都再次肯定了台湾是中国的一个地区的法律地位。
　　四、结语综上所述，对于台湾参加政府间国际组织应该分别看待：台湾不能参加其成员皆为主权国家的政治性政府间国际组织；对于可接纳地区为其成员的经济性政府间国际组织，可在中华人民共和国的同意或不反对的前提条件下允许其加入。台湾多年来寻求加入包括联合国和世界贸易组织在内的重要政府间国际组织的事实一再证明，台湾当局要想获得真正的国际生存空间，造福台湾2000万人民，只能尽快回到一个中国的原则上来，早日回到祖国的怀抱，台湾地区才可能真正地参与国际事务。
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　　邱程辉