按例巡抚受总督节制，但巡抚若有此兼衔，就不必看总督的脸色

　　清代总督和巡抚哪个权力大，他们之间是否是隶属关系？这是读者朋友给御史提出的一个问题，希望写一篇关于这方面的文章。其实，御史之前写过很多清代督抚的文章，总数应该不下于二十篇了。
　　关于这个问题，应该分两个方面来看。如果从权力的角度而言，总督品级略高于巡抚，权力自然也要大一点；如果从隶属关系上来说，情况就比较复杂了，不同时期督抚之间的关系是有差别的。下面仔细来说。各省督抚的设置情况
　　乾隆以前，各省的督抚没有形成统一的定制，有些省份的督抚在不同时期叫法都不一样，比如湖广总督又叫川湖总督、湖北湖南总督，再如河南、浙江二省在康熙以前也设总督，其他督抚的变化也比较大。
　　乾隆三十年，清代督抚制度最终形成，确立了＂八督十五抚＂的基本格局。在形成八督十五抚后，督抚所管辖的区域就基本固定了。
　　总体来看，督抚的设置形式主要有三种：一是一省一督，如直隶、四川；二是一省一抚而不设总督，如山东、山西、河南；三是督抚并设，除了以上五省之外，皆为督抚并设。
　　与督抚设置情况相对应的是，督抚关系也存在三种类型：一是总督兼巡抚，如直隶、四川、陕甘三省，总督例兼巡抚衔，无所谓分权之说；二是只设巡抚不设总督，山东、河南、山西三省巡抚兼提督衔，实际上权力和总督是一样的；三是总督与巡抚并设，除了两江以外，其他都是二省设一总督，所辖之省各设巡抚，两者有从属关系。
　　只设总督或只设巡抚的省份，显然就不存在督抚分权、分治的情况。督抚同设的省份也要具体对待：其一是督抚同城，如闽浙总督驻福州，与福建巡抚同城；其二是分省而驻，如浙江巡抚驻杭州，闽浙总督分省而驻。
　　从法律的层面而言，督抚无论同城还是分省而驻，巡抚都＂例受总督节度＂，＂军政民事皆听总督主裁＂。清初时期，督抚并置的情况下，督抚之间的职权大致是兵事归总督，民事归巡抚。
　　康熙十年规定：＂各省巡抚，不必概令管兵＂ ，只是在＂不设总督提督省份，副将以下武官，令巡抚兼辖＂ 。巡抚不能管兵，也就是以民政为主，而且要听总督节制。这样，巡抚之权不仅小于总督，而且实际上也是隶属与总督，说白了就是总督的属下。雍正以后巡抚的地位得以提高
　　雍正时期，巡抚的权力有所回升，从而改变了这种由于不管兵而导致的督抚隶属关系。雍正十二年，上谕山西巡抚＂著管理山西提督事务，通省武官，听其管辖＂ 。这是在督抚制度调整过程中的一个重要举措。
　　乾隆五年和八年，又谕河南和山东巡抚＂兼提督衔＂，以节制军务。自从以后，那些上有总督的分省巡抚，如江西、浙江、湖南等，也纷纷加上了提督衔，给予了管兵的权力。于是，分省巡抚与总督之间也就恢复到了二官平行的关系。尽管从品级上有高下差异，但在行政权力上已是不相上下了。
　　嘉庆以后，又命＂浙江、安徽、江西、陕西、湖南、广西、贵州各巡抚节制镇、协武职，总督兼辖分省，由巡抚署考会题，校阅防剿，定为专职＂ ，此后巡抚的职权更为尊崇。到了晚清时期，同城督抚之间几乎就没有什么区别，所以光绪末年官制改革时，就裁撤了同城之巡抚。
　　不过，督抚同城的情况下，两者的关系还是比较复杂的。上面提到，分省巡抚在乾隆时期都获得了管兵的权力，从根本上说，是由于社会的治安状况。自康熙年间开始，人口剧增，土地问题也日益严峻，社会矛盾日益尖锐。政府除了以行政手段在民间建立保甲制等政治制度外，必须以军事力量实行武力弹压。
　　因此，分省之巡抚作为疆臣，就有必要赋予专制一方的权力。从行政关系而言，督抚分驻二省，距离很远，限于当时的通讯条件，事事请示不仅有所不便，而且会延误时机。
　　自从各省巡抚加上了＂提督衔＂以后，其职权也就与总督没有区别了。而那些同城巡抚往往都没有提督衔，所以同样是巡抚，评定其权力大小，主要就是看有没有兼提督兼衔。
　　然而，同城之督抚，总督掌军、民两政大权，巡抚之职重在民政，又例归总督节制，不得自专。可是，巡抚毕竟在体制上谕总督同为疆臣，各开幕府、行文书，不像六部尚书、侍郎那样同治一事，所以在同城之督抚间，最容易形成＂一山不容二虎＂的局面。
　　晚清时期，国家政治内外交困，督抚权力冲突更显突出，从而导致督抚之职两失的局面。郭嵩焘在广东巡抚任上，于同治五年上了一道奏折，细致阐述了督抚同城的弊端，并极力建议朝廷裁撤同城之总督。
　　显然郭嵩焘是站在巡抚的立场上而上了这道奏折的，如果就统一事权来说，裁巡抚也同样能达到目的。光绪元年，与闽浙总督同城的福建巡抚移驻台湾。十一年，台湾建省，福建巡抚改为台湾巡抚，福建巡抚之事由总督兼理。这件因为台湾建省而造成的总督兼同城巡抚事的事件，成了后来裁撤与总督同城之巡抚的楷模。
　　光绪三十年至三十二年，云南、湖北、广东先后裁同城之巡抚，由总督兼巡抚事，不过这个时候，大清朝已快寿终正寝了。