全球数治拉美国家以数字化转型降低灾害风险的解决之道

　　澎湃新闻记者 吕娜 编译
　　去年秋季，美国国际战略研究中心（CSIS）高级副总裁、繁荣与发展项目主任丹尼尔·荣德（Daniel F. Runde）及其研究团队就拉美地区国家实施数字化转型的政策及影响开展了专项调研。在对该地区多位数字技术与政策专家以及众多利益相关方进行访谈和咨询后，他们发现，数字化转型对解决拉美各国的人口老龄化问题和降低灾害风险尤其有效。上周，我们编译了荣德及其团队撰写的研究报告《西半球国家应利用数字化转型解决人口老龄化问题》（Addressing an Aging Population through Digital Transformation in the Western Hemisphere）。本周，我们继续编译该系列研究的第二篇报告《西半球国家如何通过数字化转型减少灾害风险》（Disaster Risk Reduction through Digital Transformation in the Western Hemisphere）。
　　由于特殊地理环境和气候等因素的影响，拉丁美洲地区时常会遭遇飓风、地震、森林火灾、洪水、火山爆发和大流行病等灾害。据统计，仅在1970年至2019年间，拉美地区频繁的自然灾害至少影响了近3亿人口，造成50多万人死亡和近5万亿美元的经济损失。2020年以来的新冠大流行也给这块脆弱的大陆造成了严重破坏，全世界21%的感染病例和32%的死亡病例来自该地区，巴西和秘鲁因新冠死亡人数和人均死亡率均位居世界第二，而该地区的经济增长也因疫情影响减少了约7%。同时，女性、老年人、残疾人和偏远农村居民等人群与城市居民的数字鸿沟也显著加剧。然而，该地区发展中国家又普遍面临着技术能力有限、基础设施薄弱、政府效能偏低等挑战，可能进一步加剧灾害的影响。丹尼尔·荣德（Daniel F. Runde）及其研究团队认为，实施数字化转型，在灾害治理中引入数字技术和应用，建设强大的数字基础设施体系，能够为拉美各国有效防范和降低灾害风险发挥积极作用。因此，他们重点研究了该地区当前在防灾减灾方面所面临的主要挑战，以及通过数字化转型应对这些挑战的政策选择。
　　报告提出，拉美地区实施减少灾害风险政策（DRR）应包含三方面的重点内容：一、建立系统性的灾害治理机制。除了建立敏捷且广泛覆盖的灾害预警系统，还需要构建良好法治框架，并大力惩治腐败和官僚主义；二、设置强有力的防灾减灾机构，在完善法规体系的支撑下，制定贴合民众需求、清晰明确的DRR实施流程，并提供充足资金支持；三、采用便于高效实施的灾后重建措施。其中，维护好网络和电力等关键基础设施，并让民众广泛参与灾害治理政策制定，对该地区各国降低灾害风险至关重要。
　　因此，报告认为，通过实施数字化转型，为灾害治理和应急处置引入数字技术和数字解决方案，将有助于持续改进和提高减灾工作效率。例如，来自社交媒体平台的数据和来自卫星图像的数据可以被用来绘制灾害传播路线图；快速的信息交流和共享也有利于协调多方救灾力量共同工作；对灾难前后数据的收集和分析也能为今后的防灾减灾提供决策参考。此外，应用数字技术还有利于快速识别和分析数据，消除信息不对称。当灾害发生时，各种气象、地质、道路交通、管网等实时信息都将汇聚到决策部门，用于进行综合应急指挥调度和决策。应用数字化方案无疑会缩短这一复杂的过程，基于人工智能的大数据分析也能为决策提供更精确的参考建议。
　　目前，许多拉美国家已经开始在防灾减灾领域采用人工智能算法、虚拟现实设备、移动支付网络等数字技术解决方案。然而，该地区在以数字化转型促进DRR的具体实施过程中也面临不少挑战。首先，系统性的腐败和政府管理不善常常导致DRR失效，甚至扩大灾害造成的损失。其次，有限的数字技能和缺乏足够培训往往会限制防灾减灾机构的决策能力，错失救灾最佳时机。此外，由于种种因素影响，数字技术解决方案的设计有时会与当地实际情况脱节，难以适用。因此，各国政府在应用灾害监测和预警系统时，应当尽量将增加受灾人群脆弱性的物理、经济和社会因素纳入考虑，形成具有更广泛适用性的DRR。
　　为应对上述挑战，报告结合拉美地区的实际情况，向各国政府提出了八项政策建议：
　　第一，采用整体政府（WOG）的方法，建立系统性的数字化灾害应对措施，使减灾和救援安排常态化，以确保在变动的政治环境中保持政策的延续性。
　　第二，提前制定防灾减灾的数字化预案。各国政府应在灾害发生前就确定好应对措施和流程，并将相关数字基础设施部署到位，确保网络连接安全稳定和电网正常运行。
　　第三，制定和实施包容性减灾合作框架。政府需要与各利益攸关方进行对话协商，达成共识及合作，扩大数字减灾治理机制的包容性，并配备相应的法律支持。
　　第四，让目标人群参与数字减灾技术方案的设计和测试，了解民众真实需求，以提升方案的针对性和有效性。
　　第五，平衡私营部门和公众的利益。每当发生灾害时，私营部门往往更关注经济损失，而公众则更在意房屋和关键基础设施的损失。政府在制定减灾政策时需重视寻求两者利益的平衡点，并保持数字化决策程序的公平性。
　　第六，适当参考当地土著居民的经验。拉美各国的许多原住民聚居区拥有关于地质变化和地球运转周期的独特认知经验，对应对森林火灾和洪水特别有用，政府可将此纳入防灾减灾参考。
　　第七，向其他国家和地区学习数字化转型相关经验，仿效最佳实践，以改进灾害治理和灾后重建的数字化决策系统。
　　第八，国际发展和援助机构在拉美地区推广数字减灾应用时应当优先解决数字技术获取方面的差距，弥合不同人群间的数字鸿沟，同时注重采用高性价比、易扩展的数字解决方案，以构建相对公平的DRR政策。
　　从本质上来看，防灾减灾和应急管理不仅是一项关键的政府职能，还是国家治理体系和治理能力的重要体现。面对新冠大流行等突发灾害暴露出的减灾应急体系短板，不仅是拉美国家，其他发展中国家也有必要高度重视物联网、人工智能、5G、大数据、遥感等新兴数字技术的应用，顺应数字化转型的趋势，通过互联网扩大减灾应急治理的触达范围，构建系统、敏捷的包容性治理机制。
　　责任编辑：吴英燕 图片编辑：施佳慧
　　校对：刘威