高铁建设刹车

　　作者：沈奇 安然
　　01
　　发改委等四部门关于高铁建设的意见
　　3月底，四部门和单位联合制订的《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》（简称＂《意见》＂）经国务院同意正式发布，指出过去铁路规划假设中＂ 一些地方存在片面追求高标准、重高速轻普速、重投入轻产出等情况，铁路企业也面临经营压力较大、债务负担较重等问题 ＂，强调以推动高质量发展为主题，科学编制铁路发展规划，形成分层分类、功能互补的规划体系，明确了国家级铁路发展规划和区域性铁路发展规划的目标任务。
　　《意见》明确了规划建设＂合理确定标准＂，同时明确提出＂有关单位要加强对客流密度等技术指标的论证审核，对数据造假等行为依法依规严肃问责＂。
　　02
　　高铁项目大规模刹车
　　近年来高铁建设如火如荼，2020年底的运营里程为3.79万公里，较2015年末增长91.41%，高铁里程已实现了之前规划2025年的目标，但铁路总里程并未完成2020年原定目标。
　　本次《意见》是近年来决策层首次对高铁建设提出限制性要求，除指标标准外，还将＂严格控制建设既有高铁的平行线路，既有高铁能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路＂。多年来的高铁投资建设热潮开始踩下＂刹车＂。
　　铁路建设新规之下，高铁项目 从审批到施工全面收严 ，城际铁路、市域铁路也受到很大影响。一些纳入实施计划的高铁项目已处于暂停状态，如已开始施工招标的济枣高铁因＂平行线限制＂的影响处于延期建设中，一批规划中的如杭临绩高铁、合西高铁等在新规之下或将被缓建或降速；陕西很快就叫停了4条城际铁路，济南都市圈同样已暂停部分城际铁路项目；＂严禁以新建城际铁路、市域（郊）铁路名义违规变相建设地铁、轻轨＂，市域铁路、地铁也在收紧的范围内。
　　新规之下，一些高铁路网建设相对落后的省份将受到影响，2020年底，湖北高铁里程1628公里（11名），浙江1518公里（14名），未入全国排名前十。高铁建设降温一方面为了加强规划， 务必与地方经济实力与客流量相匹配 ，同时也为解决忽视普速铁路发展的问题，要调整高铁与普铁的投产比例。
　　03
　　交通强国规划
　　交通运输是经济社会发展的重要支撑和强力保障，在过往已取得的成就之上，我国又提建设交通强国的目标。2019年9月中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》，2021年到本世纪中叶，分两个阶段推进交通强国建设：2035年，基本建成交通强国，现代化综合交通体系基本形成；到本世纪中叶，全面建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国。
　　2021是交通强国规划的起始时点，2月又印发了《国家综合立体交通网规划纲要》，作为配套政策，强调坚持系统观念推动综合交通统筹融合发展，＂构建 以铁路为主干 ，以公路为基础，水运、民航比较优势充分发挥的国家综合立体交通网＂。铁路是综合立体交通网的核心构成，规划目标来看，平均每年新增高铁里程在2140公里左右，过去三年新增分别为4100、5474、2521公里。
　　国家＂十四五＂规划中也明确要加快建设交通强国，写入了一批＂交通强国建设工程＂，含盖战略骨干通道、高速铁路、普速铁路、城市群和都市圈轨道交通、高速公路、港航设施、现代化机场、综合交通和物流枢纽等。
　　04
　　巨额债务负担是重要原因
　　铁路项目尤其是高铁的建设非常依赖债务融资，国铁集团2021Q1总负债5.76万亿元，资产负债率达66.06%，一季度亏损408亿，巨额负债同时缺乏盈利。
　　国铁集团的债务焦虑又比地方政府要好一些。许多地方政府也在高铁建设中承担了巨额债务，叠加地方政府其他债务，一些欠发达地区同样有着高度的建设热情，而高铁的营收效率较低的现状，使得地方政府的债务负担很重。控制高铁建设，或成为严控新增债务的重要途径。
　　防范化解债务风险是明确标准外本次《意见》的另一项重要内容：＂妥善处理存量债务，严格控制新增债务＂。加强地方项目出资能力、运营补亏能力等审核， 合理控制债务负担较重、超出财政承受能力地区的铁路建设。 但已立项的项目往往地方政府已经投入巨额前期费用（如征地等），说停就停可能加重债务负担。
　　05
　　结 语
　　高铁建设的＂刹车＂比较突然，具体实施上需要瞻前又顾后。不能建的时候都上马，停的的时候都下马，半拉子工程浪费最大。
　　铁路建设属于基础设施建设，票价也不能完全市场化，本身就是高投入低产出的产业，因此政府是投资主体最好。具体解决方案是地方政府在土地征用和配套建设方面的投入应纳入重大交通基础设施投资基金统筹考虑，地方政府按照财政收入或者政府性基金的一定比例转入基金，同时配套部分国债或者专项债券资金。上述基金纳入地方政府资产负债表做限额管理。