全球石油治理需要新思维

　　今天国际石油市场的主要风险是高频度的油价波动，石油消费国和生产国可考虑在G20框架下设立常设工作组协调能源和石油政策，共同维护国际石油市场的稳定
　　王能全 | 文
　　2018年，国际石油市场发生了两件看似不相关的事件：一是石油价格上演了一场过山车；二是2018年12月3日，卡塔尔宣布，从2019年1月1日起正式退出石油输出国组织（OPEC，欧佩克）。事实上，这两个事件反映了当前国际石油市场正在发生深刻结构性变化。
　　以2017年中国超越美国成为世界第一大原油进口国和2018年底美国成为石油净出口国为标志，国际石油市场进入了新的时代。今天的石油，更多是作为能源商品，已无被用作武器的可能。当前和未来国际石油市场的主要风险，是石油价格的高频大幅度波动。
　　新时代要求主要的石油生产国和消费国要有全新的全球石油治理思维，设计新型全球石油治理模式。笔者认为，在G20框架下设立常设工作组协调能源和石油政策，对稳定国际石油市场有重大意义。欧佩克的昔日荣光
　　1960年9月14日，沙特阿拉伯、委内瑞拉、科威特、伊朗和伊拉克在巴格达成立欧佩克（OPEC，石油输出国组织）协调和统一成员国的政策，反击国际大石油公司以维护石油收入。
　　欧佩克的诞生和成就都是特定政治经济环境的产物。
　　第二次世界大战后，一大批民族国家从殖民地宗主国获得独立，积极发展经济，改善人民的生活，其主要手段之一就是联合起来，谋求在世界政治经济舞台中更大的话语权，陆续成立了20多个第三世界资源生产和出口国国家间组织，维护共同经济利益。其中，欧佩克取得的成果和影响力最大，持续的时间也最长。
　　1948年起，美国开始进口石油。1973年，进口占美国石油消费的比重已高达50％，日本和西欧100％依赖进口石油，这些国家进口石油中的50％-85％来源于欧佩克，欧佩克占世界石油产量的51.52％。
　　正是国际石油市场的这一结构，使得1973年10月沙特等阿拉伯产油国可以将石油作为武器，减少产量，对美国、荷兰等国实施禁运，欧佩克借机从石油七姊妹（七大跨国石油巨头）手中夺取了石油的定价权，大幅度提高油价，引发了第一次石油危机。
　　欧佩克等组织曾希望借石油建立新的国际经济秩序。
　　20世纪60年代-70年代，建立新的国际政治经济秩序是热门话题，石油和两次石油危机无疑大大鼓舞和推动了这一运动。
　　1974年4月9日，联合国大会第六届特别会议召开，135个国家参加，持续了近一个月。阿尔及利亚提交了著名的备忘录——《石油、原料和发展》，会议未经表决通过了七十七国集团起草的《建立新的国际经济秩序宣言》和《建立新的国际经济秩序行动纲领》，要求将发展中国家出口的原料与从发达国家进口的制成品等建立公平合理的价格关系，支持发展中国家建立原料和初级产品生产国联合组织，建立新的国际经济秩序。
　　从委内瑞拉开始，欧佩克成员国就不断从七姊妹等国际大石油公司手中取得利润对半分成、合营制、明确原油标价等成果，成立国家石油公司，收回石油租让地，成了自己国家石油资源的主人，并于1973年10月从七姊妹手中夺取了石油定价权，欧佩克终于登上了国际石油舞台，开始了国际石油市场的欧佩克时代。
　　1980年5月，第二次石油危机期间，欧佩克公布了《有关长期石油战略报告书》，提出石油价格的定价原则，要求建立国际经济新秩序。国际石油市场四大变化
　　2017年，石油在世界一次能源消费中占比34.21％，自1965年以来，人类社会一直处在石油时代，但与两次石油危机期间相比，今天的国际石油市场正在进入全新时代，石油已经回归作为一般商品的属性，并有如下四个重大变化。
　　首先，中国、印度等发展中国家已成为世界石油消费的主力。
　　2018年世界石油总需求为9915万桶/天。其中，世界三大石油消费国分别为，美国第一，2044万桶/天，占比20.62％；中国第二，1308万桶/天，占比13.19％；印度第三，481万桶/天，占比4.85％。三国合计石油消费总量，占世界的38.66％。
　　2018年，世界石油消费比2017年增长了127万桶/天，主要也是来源于这三个国家：中国第一，增加50万桶/天；美国第二，增加48万桶/天；印度第三，增加24万桶/天。三国石油需求增加的量，合计占世界石油总需求增加量的96.06％。
　　1973年，经合组织石油消费总量为4130.3万桶/天，占世界的74.25％，46年后的2018年为4870万桶/天，占比下降到49.12％。同期，非经合组织国家在世界石油消费中的比重由25.75％上升到51.8％，占了半壁江山。其中，中国和印度的石油消费增长最快，由1973年的153.2万桶/天上升到2018年的1789万桶/天，增长了11.68倍，所占比重从2.75％增长到18.04％。
　　2017年，中国更超越美国成为世界第一大原油进口国。
　　其次，欧佩克风光不再，美国正重回石油黄金时代。
　　2018年三季度，世界石油总供给为1.009亿桶/天，其中欧佩克石油总产量为3958万桶/天，占比39.23％。1973年第一次石油危机时，欧佩克的石油产量为3015.9万桶/天，占世界总产量的51.52％。
　　46年后，世界石油总供给几乎增加了一倍，但欧佩克所占的比重却下降了12.29个百分点，非欧佩克产油国成为世界石油供给的主力。事实上，自1986年油价暴跌后，欧佩克就已丧失了1973年取得的石油话语权。
　　2018年10月，美国、俄罗斯和沙特阿拉伯石油产量合计为3852万桶/天，占世界的38.24％。与2017年相比，2018年10月美俄沙三国石油产量合计增加393万桶/天，大于同期世界石油供给总量增加的357万桶/天。2018年，美国、俄罗斯和沙特阿拉伯已成为国际石油供给的超级三角。
　　美国在国际石油市场地位的变化，是第一次石油危机后最为引人注目的事件。1973年，作为世界第一大石油生产国，进口却占美国石油消费的50％；2018年，美国不但重回世界第一大石油生产国，而且成为石油净出口国。
　　第三，强人远去，欧佩克自身难保。
　　一般认为，直到2010年前后的近50年时间内，欧佩克内部都存在强硬派和温和派。强硬派包括伊拉克、利比亚、委内瑞拉和伊朗等国，萨达姆、卡扎菲和查韦斯则是追求高油价并对美国西方持强硬立场的代表人物。沙特受美国保护，加之石油储量巨大，希望维持较合理的油价，让石油尽可能长时间发挥作用。
　　2003年第二次海湾战争，伊拉克战败，萨达姆被抓并于2006年12月被绞死。2011年2月，利比亚发生动乱，10月卡扎菲被杀，利比亚至今动乱不已。2013年3月，查韦斯病逝，今天的委内瑞拉石油生产处于历史低位，国内更是陷入政治动荡。伊斯兰革命之后，伊朗受到美国40多年的制裁和石油禁运，在欧佩克内部和国际石油市场的影响大打折扣，已孤掌难鸣。
　　目前，美国部分议员正在积极推动＂反石油生产及出口同业联盟＂（NOPEC）法案，希望将欧佩克视为卡特尔式的垄断组织，不适用主权豁免惯例。为此，欧佩克正计划在美国开展一项＂美国人对美国人＂的游说活动，改善在美国政界、行业和社会大众中的形象。
　　1961年1月，卡塔尔加入欧佩克，是仅次于五个创始成员国之外时间最长的成员国。卡塔尔退出欧佩克，除与沙特复杂的关系外，重要的原因就是计划在美国投资500亿美元左右的天然气等业务，不希望作为欧佩克成员国而受到美国的可能制裁。因此，今天的欧佩克虽然仍有14个成员国，但沙特一家独大，油价政策很大程度上必须唯美国马首是瞻。
　　第四，市场在油价形成中起决定性作用，一定程度上，石油已过度市场化。
　　20世纪70年代初以来，国际石油交易方式由标价、官价和长期合同价，发展成当前流行的现货、期货交易和期货价格，反映的是市场力量在石油价格形成过程中作用越来越重要。
　　第一次石油危机前后，作为国际石油市场标杆原油的，是沙特阿拉伯塔努拉角出口的沙特34度阿拉伯轻油，它是欧佩克的官价，反映的是当时欧佩克在国际石油市场的垄断地位。
　　20世纪80年代中期，石油现货贸易已占到85％左右的比例，包括沙特在内的欧佩克成员国纷纷采用净回值等形式的现货方式销售石油。为了避免现货交易中油价的极端波动，催生了石油期货交易。
　　从80年代中后期开始，纽约商业交易所、伦敦国际石油交易所和迪拜商品交易所出现，布伦特、WTI和迪拜/阿曼成为标杆原油，1987年1月1日，欧佩克废除了官价体系。
　　今天，无数行业和非行业机构、人员，参与石油现货和期货交易，巨大的交易量和透明的信息，已使任何机构和个人无法长期左右石油价格。但电子化的便利、电脑程序化的操作产生的短时间天量交易，却带来了油价高频大幅度波动。
　　21世纪以来出现的油价暴涨及2008年、2014年和2018年下半年短时间的油价暴跌一再说明，一定程度上，当前国际石油市场已过度市场化，任何组织、机构和个人都很难把握国际石油价格的走势。G20框架下的新思维
　　维护国际石油市场的稳定、避免油价的暴涨暴跌是新时代全球石油治理的核心目标，现行的诸如国际能源署、欧佩克等国际能源组织，均不具备在全球范围协调并稳定国际石油市场的能力，可考虑在G20框架下设立常设机构来承担全球石油治理的重任。
　　今天的欧佩克已失去了曾短暂拥有的石油话语权，俄罗斯等主要非欧佩克产油国，抢占市场份额是追求的主要目标，与欧佩克联合减产三心二意。作为世界第一大石油生产国，美国不会作为单一的石油生产国协调与欧佩克的石油政策，只要技术和资源允许，美国石油产量就会一直增加，欧佩克减产保价将无疾而终。
　　成立于1974年的国际能源署，是经合组织应对石油危机的产物。虽然30个成员国和8个联系国中，既有石油和能源消费大国，也有油气生产大国，但国际能源署四项使命的重点，是通过市场经济手段，实现能源的多元化和能源效率不断提升，以此保障能源安全。
　　成立于2002年的国际能源论坛，虽拥有70多个成员国，既有油气消费国也有生产大国，但重点开展的是技术性的讨论和对话活动。
　　从目前存在的全球性讨论和协调经济政策组织看，G20框架下设立常设机构承担全球石油治理重任，最有可能性也最为现实。
　　一是G20涵盖了当今世界主要国家和经济体，GDP占全球的90％，贸易额占全球的80％。G20宗旨，就是为推动工业化发达国家和新兴市场国家之间进行开放及有建设性的讨论，促进国际金融稳定和经济持续增长。G20本身，就是国际社会应对经济危机，推动全球治理从＂西方治理＂向＂西方和非西方共同治理＂的转变。
　　二是G20包括了世界主要石油消费国和生产国。美国、中国、日本、印度和欧盟是石油消费大国，2017年G20国家占世界石油消费约80％；美国、俄罗斯和沙特是世界三大石油生产国，加拿大、中国、巴西和墨西哥等也是石油生产大国，2017年G20国家占世界石油产量约60％。2017年，G20国家间石油互供，自给率为73.5％。
　　因此，G20框架下的全球石油治理，具有比国际能源署和欧佩克更大的优势，可以涵盖从消费端到生产端的世界主要国家。
　　三是能源和石油市场稳定一直是G20关心的主要话题之一。2011年11月法国戛纳第六次峰会，公报中就列出了两个部分、共四节讨论解决大宗商品价格波动和改进能源市场等问题，呼吁供需双方进行对话。2012年6月墨西哥洛斯卡沃斯第七次峰会，领导人宣言第十四条明确提出，对油价高居不下和波动性保持警惕，随时准备采取更多必要的行动加以应对。2013年9月俄罗斯圣彼得堡第八次峰会。领导人宣言专门列出一章，讨论能源和石油价格问题。
　　出席G20会议的是国家元首或政府首脑、欧盟主席、世界银行和国际货币基金组织负责人以及相关国家经济、货币和外交等政府部门负责人，在目前所有世界机构中权威性最高，影响力最大。可以考虑在G20框架下，设立由相关国家能源事务负责人组成常设工作组，邀请欧佩克、国际能源署等世界主要能源组织参加，讨论能源和石油问题，在领导人宣言中专列一章阐述G20对世界能源和石油事务共同政策，协调G20并影响世界其他国家共同行动，维持国际石油市场的稳定。
　　今天的国际石油市场，更多的需要是生产国和消费国的共同行动，保持消费和供给两端的透明、稳定和可预期，严格交易监管和风险控制，抑制过度的投机，尽最大可能维护国际石油价格的稳定，让石油这一世界第一大能源资源，更好地也能更长时间地造福人类社会。