接棒印度成为金砖主席国，中国将如何实践真正多边主义？

　　澎湃新闻特约撰稿 陆洋
　　2022年1月1日，中国接棒印度担任金砖国家轮值主席国。进入21世纪，新兴市场国家和发展中国家在国际格局中日益处于不容低估的地位。新兴市场国家和发展中国家快速发展，加速了世界多极化趋势的推进。
　　2021年是＂金砖国家＂概念提出20周年，2006年的金砖国家外长会晤开启了金砖国家合作的序幕，到2021年金砖国家合作机制已经走过15年，成为国际关系中不可忽视的重要力量，同时也为中国的多边外交提供了新的制度性平台。在中国看来，金砖国家机制不仅仅是金砖国家的合作，还是凝聚发展中国家、构建国际政治经济新秩序的新兴大国集团，是＂国际关系中的重要力量和国际体系的积极建设者＂。2021年6月1日，在金砖国家外长会晤上发表了《金砖国家关于加强和改革多边体系的联合声明》，向世界其他国家发出了明确的信号，即金砖国家的共同目标是看到一个公平、公正、包容、平等和有代表性的多级国际体系。
　　金砖的机制建设现状
　　金砖机制自启动以来，已经形成以领导人会晤为引领，以安全事务高级代表会议、外长会晤等部长级会议为支撑，在经贸、财金、科技、农业、文化、教育、卫生、智库、友城等数十个领域开展务实合作的多层次架构。其中领导人会晤是核心，在金砖机制中发挥政治和战略引领的作用。2010年南非加入金砖合作机制，使金砖合作成为具有一定全球性质的机制，也对新兴市场国家有了更多的吸引力。金砖国家具有广泛的区域代表性，共同点就是区域大国，这些国家作为新兴市场国家以及发展中国家的代表，有共同的利益。然而，当前国际形势下，想要改变不公正的国际秩序，构建新型国际秩序，仅仅靠这几个国家组成的多边机制，能力毕竟有限。因此金砖国家自成立以来就在机制建设上不断探索，努力扩大影响力。
　　国际机制的建设存在三个层次，包括国际惯例（非正式机制）、国际制度和国际组织（正式机制），这三者之间存在着对国家约束力程度上的递进关系。机制的深化伴随着对国家约束力增强。金砖国家合作没有章程，也没有常设秘书处。从机制现状来说，还是非正式机制的合作。
　　金砖五国中，中俄两国在金砖的机制建设上起引领作用。作为没有美国的新兴国家多边机制，中俄都非常希望金砖合作能够发展成为全球治理中的重要机制。但是中俄诉求不同。金砖合作是中国外交的优先方向，中国作为金砖中最大经济体，在议程设置上，在经济务实合作上发挥着重要的作用，更加重视发展金砖国家的合作伙伴关系。俄罗斯则更加重视机制的深化，提议设立常设秘书处，更加关注金砖国家的政治合作，意在将金砖机制打造成为政治实体。
　　由于中印之间棘手的关系，印度的心态在金砖合作中较为矛盾，采取了在战略上依托欧美，在经济发展上借助新兴国家和发展中国家的策略。印度也有大国雄心，在印度看来，金砖合作仍有助于印度提升在全球治理中的地位，因此金砖机制对于印度来说仍有价值。巴西和南非由于国内政权更迭问题，近年对于金砖合作的动力和意愿有所降低。
　　金砖合作机制走过十五年，面临着意识形态、双边差异、社会文化和政治体系多样性等挑战，在机制发展上、战略协调上并不总是一致。例如2019年2月由于巴西反对，金砖国家未能就世贸组织（WTO）改革达成共识；中俄作为联合国安理会常任理事国在对待安理会改革的态度也与其他三国不同。
　　虽然金砖合作短期内还没有办法转化成正式机制合作。然而扩大金砖国家与其他新兴市场国家以及发展中国家之间的互动，发展合作伙伴关系，在全球治理方面发挥更大作用，却是金砖合作深化的内在需求。随着金砖机制影响力扩大，部分新兴市场国家提出希望能够加入该机制，如印尼、阿根廷、埃及、土耳其、尼日利亚、哈萨克斯坦、墨西哥等都表达过类似想法。在这些年的发展进程中，通过在实践中创新与摸索，金砖国家发展出了＂金砖 +＂合作模式。
　　这个模式在2013年南非金砖国家峰会期间就开始成型。此次峰会期间，举行了首次金砖国家与非洲国家领导人对话会，在推动构建金砖国家与非洲国家的伙伴关系上起到了积极作用。
　　2014年在巴西福塔莱萨峰会上，金砖国家把这样的对话扩展到拉美国家，就＂包容性增长的可持续解决方案＂开展对话，扩大了金砖国家在拉美的政治影响力。2015年在俄罗斯举办的乌法峰会，这种对话形式扩展到同区域组织开展合作，举办了同欧亚经济联盟、上海合作组织以及受邀国领导人的对话，之后2016年印度的果阿峰会也复制了这个模式，深化了与环孟加拉湾多领域经济技术合作组织及成员国的友好关系。
　　具体而言，2013—2016 年的金砖对话会是区域性的。2017年，中国总结了金砖机制加强对外联系的模式，提出＂金砖+＂合作。在厦门峰会举办了新兴市场国家与发展中国家对话会，首次把不同地区的发展中国家代表纳入对话会。＂金砖+＂通过建设更广泛的发展伙伴关系，提升了金砖国家国际影响力和制度性话语权，增强了金砖国家对外辐射力，也更加符合金砖机制作为全球治理机制的目标定位。
　　此外，金砖国家合作机制与现有国际上的全球治理机制的互动也是机制建设的重要方面。近年来，金砖国家与由发展中国家组成的77国集团，发展中五国，以及G20开展了合作与协调。金砖国家会在G20峰会期间举行非正式会晤，加强沟通、统一立场，并且建立了常驻纽约、日内瓦、维也纳代表的定期磋商机制。
　　后疫情时代金砖合作的挑战和机遇
　　2020年初暴发的新冠疫情给世界政治经济局势带来了重大改变，也给金砖国际合作带了巨大挑战。由于疫情，国际经贸和人员往来受到严重阻碍，供应链和产业链循环受阻，全球经济面临深度衰退。巴西、印度、俄罗斯、南非疫情仍然严重，经济面临较大下行压力，这冲击了金砖经济合作的国内基础。
　　金砖国家之间的关系发展也不尽如人意。美国通过＂印太战略＂极力拉拢印度以制衡中国，中印关系因为边境冲突遭遇寒冰期，印度向美方靠近使俄印两国矛盾日益增加，乌克兰冲突造成俄罗斯与美欧西方国家关系持续紧张，冷战的对抗性思维仍在一定程度上影响着当下的国际环境，给金砖国家带来很多潜在冲突因素。不过，疫情也给金砖国家的合作开拓了新的领域，这首先体现在金砖国家在应对疫情和公共卫生领域的合作。
　　新冠疫情催生的成员国资金援助请求超出了新开发银行贷款制度框架的内容范围。为回应需求，新开发银行通过《紧急贷款政策文件》设立了紧急贷款机制，向成员国提供了100亿美元紧急贷款，用于购买呼吸机等防护设备以及缓解因疫情和封锁造成的经济衰退，并发行新冠肺炎防疫债券。金砖国家召开外长会议、卫生高官会议，同意在疫苗研发、预防和治疗新冠肺炎方面相互支持，并举办了多场在生物制剂、高端医疗器械生产、智慧医疗等方面的科技创新活动。五国通过双边、国际组织和＂新冠疫苗实施计划＂，以赠款和捐赠等方式，共提供了超过10亿剂疫苗。
　　虽然经济面临下行压力，各国政府采取的经济刺激计划也给金砖国家寻找经济合作中新的增长点提供了机会，疫情冲击下显示出来的许多问题给合作方式和机制创新提供了可能性。疫情期间很多会议和活动都转移到线上进行，交流频次并没有减少。印度外交部在2021年12月总结当年印度作为金砖轮值主席国的成绩时就提到，虽然受到疫情的制约，但是金砖国家仍然加强了合作，2021年总共有150个金砖会议和活动，其中有20个是在部长级层面展开的，金砖国家的战略伙伴关系在基于各国政府和人民利益基础上继续发展，变得加有活力。
　　金砖合作展望：持续推进＂真正的多边主义＂
　　首先，只有建立在平等互利共赢基础上的国际合作才能更好地持续。国际机制是全球治理的核心力量，也是推动全球治理转型的关键。在如何推动全球治理方面，发达国家和发展中国家有着难以调和的矛盾。新兴大国和发展中国家联合起来，才能够在参与全球治理过程中扮演更重要的角色。在十八大报告中，金砖国家机制是中国＂积极参与多边事务＂的四大平台之一。中国积极主张将＂协商民主＂作为金砖国家合作的基本原则，为金砖合作机制发展壮大奠定了坚实基础。
　　其次，要加强金砖国家作为一个共同体的身份认同。金砖合作正处在第二个十年的关键发展阶段。金砖国家间的固有矛盾和竞争关系不会消失，但是有效的国际合作在于求同存异，在于如何扩大共识，在于现有合作是否能够照顾到各方利益，从而形成良性的循环。＂金砖＂概念的提出基于新兴市场国家、新兴大国这些共同点，在今后的发展中，加强金砖国家身份认同，对消弭成员国之间的分歧，巩固合作成果，将这一认同转化为金砖合作的国际影响力方面具有突出意义。
　　第三，在金砖下一步发展中，践行＂真正的多边主义＂是核心。在2021年的多个场合，其中包括金砖国家领导人第十三次会晤，习近平总书记都提到了＂真正的多边主义＂。后疫情时代的国际秩序充满不确定性，多边主义正遭受着前所未有的挑战。像疫情、气候变化、恐怖主义等全球性问题需要国与国之间的合作。然而西方倡导的多边主义正在变成针对中国、俄罗斯等第三方的本国优先多边主义，首先以价值观为主导，以集团政治为出发点。中国坚定支持多边主义，倡导的多边主义是开放包容的，任何国家都可以参与，不搞排他的小圈子，是以《联合国宪章》为宗旨和原则的，是以解决实际问题为导向的。＂真正的多边主义＂，是各国携手应对人类共同挑战，重在行动和实效。＂一带一路＂倡议、亚投行的设立、金砖国家的合作都秉承着这样的理念。
　　回顾2021年，虽然金砖各国均面临应对疫情和经济困难的双重挑战，但是在金砖机制合作上，仍然取得了重要的成果：《金砖国家关于加强和改革多边体系的联合声明》，强调了金砖五国对于建立更加公正公平的全球治理体系方面的诉求以及立场的一致性。金砖国家安全事务高级代表通过的《金砖国家反恐行动计划》为金砖国家在机制内开展促进地区安全对话奠定了基础，金砖国家还签署了《金砖国家遥感卫星星座合作协定》，制定了《金砖国家海关事务合作与行政互助协定》，讨论了《金砖国家主管部门关于医疗产品监管合作的谅解备忘录》，并就《金砖国家农业合作行动计划（2021－2024）》《金砖国家创新合作行动计划（2021－2024）》达成了共识。这一系列机制上的成果对于＂金砖褪色论＂、＂金砖衰退论＂是有力的回应。
　　金砖国家合作的潜力，在于成员国作为新兴市场国家以及地区大国的属性，每一个国家在该地区都具有辐射和影响作用。展望未来，金砖国家需要基于金砖国家的认同进一步开放、交流，为金砖国家间的团结协作和共同发展凝聚力量，增进共识。
　　2022年，中国担任金砖国家轮值主席国，将以加强抗疫合作、促进经济复苏为主线，设置更多元的议程，推动重振多边合作。＂真正的多边主义＂贯彻在金砖合作中，一是继续推动＂金砖+＂合作模式，发展和新兴市场国家、地区及国际组织的伙伴关系，平等协商，扩大朋友圈；二是要把金砖以及＂金砖+＂框架下的合作项目做好做实。
　　对于＂真正的多边主义＂的实践，是基于项目的实效。2021年金砖国家领导人第十三次会晤中，习近平总书记再次强调了务实合作作为金砖合作的根基，推动务实合作高质量发展。金砖国家已经在科创、农业、卫生等多个领域开展了项目合作。2017年确立的金砖国家政治安全、经贸财金、人文交流的＂三轮驱动＂模式搭建了金砖合作的完整框架，2020年还在厦门启动了金砖国家新工业革命伙伴创新基地。在实际操作中，要充分调动政府与民间机制的联动作用，让社会团体、媒体、知识分子、老百姓等都参与进来，建立＂基于问题的联合体＂（issue-based coalition），促进多渠道多层次的项目合作。这些广泛的、多伙伴的联合体将基于合作领域，开展对话、协同工作并制定联合行动计划，应对跨区域问题和挑战。合作项目做好了，金砖合作机制自然能产生良好的示范作用，自然能够获得源源不断的生命力。
　　（陆洋，清华大学＂一带一路＂战略研究院研究员）
　　本文为国家社科基金重大项目《百年变局下的全球治理与＂一带一路＂关系研究》（项目号20&ZD148）以及国家社科基金重大专项《引导美欧国家参与＂一带一路＂建设对策和展望研究》（项目号18VDL008）阶段性研究成果。
　　责任编辑：朱郑勇 图片编辑：施佳慧
　　校对：刘威