城投公司如何与政府脱钩，成为市场化国企

　　作者|席加省 资深国资国企研究专家
　　拥有17年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验，常年活跃在国企改革一线，深度服务客户超过100家，执行咨询项目超过150个
　　国企改革具有极其重要的意义，能够做强做优做大国有经济、优化国有资本布局、增强国有企业活力、提高经营管理效率。2022年，国企三年改革计划已经进入收官年，各地也在加强督查，推动各项任务的100%完成，进展也颇为顺利。
　　但对平台公司来说，国企改革推动的情况不容乐观。从进展看，区县级平台公司的改革进程尤为缓慢。有些区县级平台公司（包括区县、开发区高新区等功能区）的国企改革开展晚、效果差，甚至有些根本没开展。而开展的也存在着赶任务的倾向，实际效果不佳。
　　那国企改革对平台公司有没有用？
　　这本身就是伪命题。平台公司是国有企业，不仅存在着一般国有企业制约发展的各种问题，更有自身特殊的问题，通过改革推动发展自然也是不要的。因此，平台公司不仅要推动国企改革，更应该勇于改革，真正通过国企改革打破束缚自身发展的桎梏，谋得未来。
　　因此，平台公司的问题不在于要不要改革，而在于怎么改革。运动式、任务式改革毫无效果，跟隐性债务压力下平台公司转型一样会无疾而终。而要真正的改革，仅靠平台公司自身也不行，必须要要地方政府和平台公司共同努力才行。
　　01
　　平台公司有什么特殊性？
　　平台公司的特殊性体现在两方面：
　　第一，平台公司起点低、市场化程度低。
　　平台公司的设立是为了解决地方政府大规模建设中的资金问题，是替地方政府融资的。后来逐步发展、向市场化转型。但从历史上看，平台公司很多存在着政企不分的问题，公司当做部门管，没有自主经营管理权，一切听指令，围绕政府转，无论是组织还是队伍，无论是经营还是管理，平台公司都呈现出浓厚的非市场化特征。这种特征在严格的隐性债务监管政策和日趋复杂的发展环境面前就显得越来越力不从心，但又不能拔苗助长，否则适得其反。
　　第二，平台公司发展模式和业务特殊。
　　平台公司跟一般的国有企业存在着明显的区别。一般国有企业分为实体类企业、金融类企业、文化类企业等，它们的定位明确、业务清晰，企业经营效益比较容易衡量、测算，评价指标也相对成熟。但平台公司的主要工作是融资，业务主要是公益类业务，存在着企业经济效益不好但社会效益很大、业务结构不合理但公益类业务必须要保障等问题，必然不能照抄实体类国企等改革经验。
　　因此，无论现在是区县级平台公司重组整合，还是功能区推动的管委会+公司模式创新，其经验和做法绝对不能生搬硬套。将央企、实体国企、金融国企等国企改革的经验生搬硬套到平台公司上是起不到作用的，甚至适得其反，反而让平台公司陷入进退不得的境地。
　　02
　　平台公司改革的关键在哪里？
　　平台公司一定要改革，不改革就没有出路。传统的投融资模式已经到了尽头，如果平台公司不能靠自身的实力和能力获得市场化融资，如果不能靠自己的经营和投资获得造血能力，这类平台公司将很快成为僵尸企业甚至被淘汰。
　　那么，平台公司的改革关键在哪里？关键不在平台公司自身，而在于地方政府（管委会）的推动和支持。
　　这是由平台公司的特性决定的。地方政府（管委会）在平台公司的发展上显然具有决定性作用，其资源、政策、监管方式等直接决定了平台公司的定位、权责、业务、发展模式。因此，平台公司的改革不是小打小闹，而是顶层设计。
　　凡是发展好的平台公司，肯定是地方政府（管委会）理念先进、态度积极、支持到位、监管有效，反之亦然。
　　对于地方政府 （管委会）来说，怎么做才能支持平台公司改革呢？主要是两方面：
　　第一，推动监管体制改革。
　　所谓推动监管机制改革，根本上是推动政企分开、授权经营。让平台公司从部门化管理的模式转变出来，地方政府（管委会）及其国资监管机构要履行出资人职责，加强专业化的国资监管机构、国资监管制度、国资监管队伍建设，＂有所为有所不为＂设立权责清单，按权责清单授权平台公司自主经营，同时分层分类推动经营业绩考核体系的建设。从行政指令方式向授权方式、从管企业向管资本转型，减少对平台公司具体工作的干涉，这是平台公司能发展好的关键。
　　第二，给平台公司支持。
　　平台公司想发展好，必须要充分利用出资人的资源、资产、资本、资金（四资）。显然，地方政府（管委会）与平台公司的利益是高度一致的。但实际上，很多地方政府（管委会）并没有将国有经营性的资源、资产、资本、资金统一纳入平台公司，还需要进一步梳理和注入。从平台公司角度讲，应该成为国有＂四资＂的倍增器，而不应该成为国有＂四资＂的堆砌，不能简单地用国有＂四资＂融资，而应该强化国有＂四资＂的经营，以市场化方式、公司化方式实现国有＂四资＂的提升，反哺地方政府（管委会）。
　　03
　　平台公司改革的重点在哪里？
　　有了地方政府（管委会）的支持，平台公司具备了发展的外部条件。但内因才是关键，平台公司应该抓住转型升级的关键点，也就是＂抓整合、强经营、促管理＂。
　　第一，抓整合。
　　也就是说平台公司的发展不能是一味的内生式增长，不能是什么都自己干，而应该有资本意识、整合意识，通过资本整合各方资源、人才、机构共同服务于地方经济社会发展。因此，这就要求平台公司成为资本运作平台，承担起国有资本的运作职责。
　　1、要大力整合出资人的国有经营性＂四资＂。在传统的土地、建筑物之外，应该特别要注意整合地方政府（管委会）拥有的项目资源、特许经营权等，并且以市场化方式畅通财政资金与平台公司的流动渠道与方式，将财政预算与平台公司经营之间建立合法的渠道，从而利用好有限的政府＂四资＂。
　　2、要以股权为纽带，大力推动外部整合。平台公司要有资本运作意识，＂引进来、走出去＂。所谓引进来，就是要引入优质资本、机构、人才，推动与中央企业、地方国有企业、民营企业、外资企业之间的重组与合作。所谓走出去，就是以股权为工具，通过并购（优质企业、上市公司等）、IPO等方式走入资本市场。
　　第二，强经营。
　　也就是说平台公司一定要摆脱现有的收入少、利润低、现金流差的经营现状，强化经营意识与市场化机制，培育市场化业务，具备造血能力。
　　1、要推动业务重组整合。平台公司业务上往往是＂贪大求全＂，什么都做，什么都做不好，收入、利润、现金流状况极差。因此，长期以来平台公司就是吃资源饭，长期靠财政输血。因此，平台公司做改革就必须抓业务，抓经济效益，对业务进行重组整合，强化主业，将辅业剥离或者混改，对主责主业强化经营，提高经济效益。
　　2、创新投融资模式。平台公司实际上是资本+实业的模式，本部做资本，子公司做业务。从投融资模式上看，要从传统的财政拨款+信贷融资模式转型，要以自身市场化主体为平台，综合运用BOT、TOT、股权转让、资产转让、信托融资等各种融资方式，打造公司融资+项目融资的复合融资体系。
　　3、要推动产融结合。平台公司实际上是有条件做到产融结合的。因此，平台公司改革，应该强化产业的担当与投资，以产业为核心，以资本为助推器，以资本推动产业要素聚集与竞争力提升，反过来以产业推动资本的保值增值。
　　第三，抓管理。
　　任何发展都离不开管理。现代化管理制度是平台公司的短板。国企改革中，平台公司应该推动管理升级，建立现代企业制度。
　　1、推动平台公司组织化。平台公司重组整合一般会采取集团化发展模式。因此，平台公司的管理提升就包含两个组织层面，一个就是集团管控怎么做，一个就是单体公司怎么做。这些都需要围绕着集团的主责主业及子公司定位进行组织架构、部门、管控体系设计。
　　2、推动平台公司选人用人机制改革。应该大力推动经理层的市场化选人用人机制改革。平台公司应该全面推行经理层成员任期制和契约化管理，制定并实施经理层成员全面实行任期管理，签订聘任协议和业绩合同。有条件的平台公司应该按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出原则选聘职业经理人。
　　3、建立市场化的激励约束机制。平台公司应该建立工资总额管理体系，建立有竞争力的薪酬体系，并强化全员考核。对有条件的商业一类子公司，平台公司应探索建立中长期激励方式，灵活运营股权激励、超额利润分享、项目跟投等方式激发公司的经营活力。