陈国权陈晓伟孙韶阳：选择性执法、非法治化竞争与系统性腐败

　　〔摘要〕政府执法领域的腐败呈多发性、关联性的特征，是我国腐败现象比较集中的领域。地方政府对执法权力的选择性运用引发了经济社会运行中的非法治化竞争，并引发系统性腐败现象。非法治化竞争是指竞争缺乏法治基础、参与竞争各方利益得不到法治保障的竞争状态，具体表现为竞争规则不明晰或得不到严格遵守，发生冲突与争议得不到公正有效的仲裁。系统性腐败是指腐败的发生除了由腐败分子的个人主观原因所导致之外，所在政治系统的制度环境成为诱发腐败的重要原因，具体表现为腐败的多发性，制度关联性和固定模式。共赢、风险、保险、掠夺四种模式解释了系统性腐败的发生机制和系统性腐败产生背后的制度原因。由此产生的非法治化竞争现象在宏观上表现为区域性市场分割与地方间恶性竞争、微观上表现为执法腐败下企业的普遍违法竞争与非制度化生存。
　　〔关键词〕地方政府；选择性执法；非法治化竞争；系统性腐败
　　一、问题的提出
　　从近几年我国揭发的腐败案件来看，腐败现象呈现出从个体的“偶发性”腐败向群发性、组织性腐败转变的趋势，表现出“系统性腐败”特征。系统性取意于科学实验中的“系统误差”，意指某些结果的产生无关于单个变量素质、而是来源于系统自身的某类固定原因。本文所说的系统性腐败，是指腐败的发生除了由腐败分子的个人主观原因所致之外，所在政治系统的制度环境成为诱发腐败的重要原因。系统性腐败具体表现为：（1）腐败在某些领域或组织内部呈现出多发性、关联性特征；（2）腐败案件之间存在共同的制度性原因，与所在政治系统的制度缺陷有关；（3）腐败的发生机制、运作方式具有一定的固定模式。系统性腐败形式多样，伴生于我国经济体制改革和社会转型过程，并嵌入到以政府为代表的经济管理主体和以企业为代表的市场主体间错综复杂的关系之内。地方政府是国家经济建设的主体，与企业有着紧密的联系。腐败表现出“系统性”特征，与地方政府长期以来形成的经济管理行为模式密不可分。选择性执法就是当下地方政府在经济管理过程中的普遍现象。这里的地方政府是广义的，不仅指人民政府，还包括地方党委；同时，这里的地方政府不包括省级政府，因为，在经济管理方面，省级政府与其它三级地方政府有明显的差异。我们的观察发现，地方政府的选择性执法与系统性腐败具有明显的相关性。
　　选择性执法研究的早期成果多集中于美国行政执法情境，多与警察执法与打击犯罪有关，意指公职人员在有效约束权力的基础上对具体事件做出行动或不行动的选择的自由裁量权〔1〕。拓展到经济领域，LaPorta，Allen等认为选择性执法的产生与新兴市场中法律法规通常不完善有关〔2〕，Becker和Stigler将成本收益模型引入执法中，探讨最优执法的情境〔3〕。这种意义上的选择性执法，它的主体和研究的关注点都是作为执法者的个体，从而由此引发的腐败问题也多为出于执法者个人道德原因而产生的腐败。国内学者将选择性执法同政府或行政机关的行为联系起来，戴治勇将政府的选择性执法行为描述为：“什么时候严格执行哪部法律，采取什么执法手段，什么时候放松哪部法律的执行，什么时候执行哪个具体的案件，采取什么执法手段，什么时候对哪个案件执行特别对待的视具体情况而定的执法方式”〔4〕，具体表现为在我国法律法规体系基本建立之时，实际的执法行为却没有严格依据法律法规，时宽时严。在中国现阶段政府仍然拥有强大的经济社会管理权力之下，不仅仅是由立法机关制定的法律，政府出台的规章、政策等常常具有类似法律的效用。此外，政府管制作为发展中国家转型时期应对法律不完备、提高效率的补充，一旦发生管制权力外溢就容易造成腐败的后果。因此探讨地方政府的选择性执法行为，需囊括地方政府对法律、法规、政策的选择性执行和管制的随意性执行，以对中国的特定现象作出更合理的解释。基于这样的界定，学界对于地方政府选择性执法行为的成因研究主要分为三类：一、从法律角度出发，认为法律本身的滞后性、不完备性以及赋予监管机构的剩余执法权力使得作为执法主体的政府得以主动、灵活的实现其执法目标；二、从央地关系以及政府执政的制度环境进行解释，认为地方政府执政环境中制度的不确定性及长期以来形成的非制度化执政模式，使地方政府带有自主性的变通执政行为得以强化；三、从执法成本收益角度出发，分析政府采取不同执法策略以降低成本、获取经济利益、官员晋升等目标。
　　对于选择性执法引致腐败的原因，多数学者运用寻租理论、博弈理论分析认为政府对微观经济活动的干预、执法体制的混乱与不透明、执法权力缺少制约和监督，令执法者有机会以权谋私产生腐败。也有学者从权力本身性质出发，认为行政权力的手段性、独立性、一元性、时效性和膨胀性特点成为导致腐败的重要原因，具有制度的结构性根源〔5〕。还有学者从政企关系的角度，探究腐败的发生机制。例如从政府视角，用“政府俘获”理论解释地方政府突破法律法规为某些企业谋取额外利益的行为；从企业视角，研究公司治理中政府角色及其影响；从政企互动视角，用交换理论分析我国政府与企业的交换模式。已有研究的局限之处在于其多集中于对政府或企业单方动机与行为的研究上，而缺少解释选择性执法与腐败之间的内在关联以及由此导致的腐败的系统性原因。
　　本文在已有研究的基础上，将观察的视角集中于地方政府的执法行为，认为选择性执法是地方政府基于地方或个人利益而对国家的法律、法规、政策作出的选择性执行行为。文章从地方政府的选择性执法现象入手，通过对选择性执法和政企交易为联结的政企互动的微观分析，梳理地方政府选择性执法下系统性腐败的产生模式和非法治化竞争的形成机制，揭示选择性执法同非法治化竞争和系统性腐败之间的相关性及其内在逻辑。本文认为地方政府选择性执法为官员设租和企业寻租提供了有利空间，两者相长以致在经济社会运行的隐性层面产生了系统性腐败现象，在显性层面形成了非法治化竞争局面。
　　二、地方政府选择性执法及其“系统性”成因
　　地方政府选择性执法具有以下特点：（1）此类选择性执法行为超越了自由裁量的法律授权范围，很大程度上是对法律法规的扭曲和违背；（2）执法的选择性可以体现在对执法对象、执法内容、执法程度的选择上；（3）从结果来看，尽管地方政府的选择性执法行为在一定的区域和时期内可能为经济发展、社会繁荣起到积极作用，但从全局和长远的发展来看，必然对国家整体利益和长远发展造成损害。选择性执法在税务、工商、环保等具备实际执法权的各级部门中已成为普遍现象，并且在不同的地方政府之间也表现出了相似性。对这种具有普遍性的现象归结为地方官员个人贪婪动机所致是不客观的，其中必然有某些“系统性”的原因，使得地方政府之间、同一组织部门的不同层级之间，不约而同地采取了选择性执法行为。
　　组织行为学强调组织内部及组织与环境之间的相互作用和动态变迁对组织行为影响的重要性。探究地方政府选择性执法的“系统性”成因，就需要从地方政府所处的外部环境和组织内部寻找原因。对地方政府来说，外部环境的主要影响来源于制度环境，制度环境通过影响组织目标和官员个人目标，从而影响地方政府的行为模式。对于地方政府选择性执法行为的制度环境因素，学界的多项研究已得出普遍一致的结论，在法律层面，法律的滞后性、行政自由裁量权力边界的模糊性以及单一制国家法律统一性和地区之间差异性的矛盾，使得地方政府的能动性受到法律框架的约束；在制度层面，以经济绩效为重心的官员考核晋升制度以及财税分权制度，使得地方政府的经济行为得以强化。这些制度环境因素通过影响地方政府和官员个人目标，进而影响其行为。地方政府既是中央政府的地方代理人，又是地方利益的代表者，这一双重身份决定了地方政府的价值目标具有多元性。同时，地方官员作为地方公共利益的具体代理人，又有着个人的利益和需求。自泰勒提出科学管理理论以来，组织与个人的关系便一直是组织理论探讨的重点，人们也逐渐摒弃了经济学模型中强调理性经济人追求个人利益最大化和政治学模型中强调公共人完全基于公共利益的价值取向两种极端模式，开始认可西蒙“介于完全理性与完全非理性之间的‘有限理性’”管理人理论，组织目标的实现寓于组织成员个人目标的实现之中。因此地方政府组织目标的实现是嵌入地方官员个人目标实现的过程中的，在实际中表现为地方官员既拥有组织人格又拥有个人人格。探究地方政府的选择性执法行为，应既考虑地方政府作为一个整体的组织动机，也考虑政府官员作为代理人的个人动机。当所在制度环境同时给予了政府组织本身和官员个人选择性执法的动机，选择性执法便表现出“系统性”，即官员的组织人格与个人人格在选择性执法这一行为上能够相容，官员可以摒弃因追求个人目标而带来的作为公共服务者的道德压力，更容易地做出选择性执法行为。
　　在组织层面，选择性执法是地方政府为维持经济增长而应对执法矛盾的手段。在我国，政府既承担公共服务的职能，又承担公共资源开发利用的经营性职能，现阶段地方政府公共服务的水平很大程度上取决于公共资源尤其是土地的开发经营的能力。推动经济增长成为地方政府最重要的任务和使命，在此背景下政府行使执法职能过程中难免遇到一些难以调和的矛盾。其一是中央权威与地方利益之间的矛盾。地方政府本身也具有价值取向的双重性，它既是国家在地方的代理人，也是地方利益的最高代表，经济建设业绩成为地方政府向上获得上级政府肯定、向下获取民众支持的关键因素。然而处于“行为联邦”结构中的地方政府，常常需要面对中央权威与地方利益产生冲突的两难困境，难以在兼顾中央权威和地方利益的情况下取得好的经济建设业绩。作为中央政府法律、法规、政策的执行者，严格执行是对地方政府维护中央权威、履行法律责任的要求。但由于单一制国家法律统一性和地区之间差异性的矛盾，严格执法有时会损害地方利益，并对短期的地方经济增长造成阻碍。反过来，我们观察到在地方政府与中央政府的博弈中，地方的经济能力决定了它与中央政府博弈的能力，经济增速的减缓将会减少地方政府同中央政府讨价还价的筹码。在政治责任与竞争压力的双重力量驱动下，地方政府往往将追求效率设定为首要目标〔6〕。选择性执法便是地方政府应对此项矛盾的解决方法，对于可能撬动地方利益、削减经济建设业绩的政策规定，地方政府选择以降低标准、缩小范围等方式选择性的执行，以保证地方经济的高速增长。
　　地方政府执法过程中遇到的另一个重要矛盾是执法成本与社会效益的矛盾。多数情况下，严格执法往往能规范地方经济社会秩序、改善地方市场生态，带来良好的社会效益。但执法同其他活动一样，存在着成本与收益。执法越严格、全面，付出的人力、物力、财力成本就越高昂，成本的付出对地方经济增速的影响可在当下显现；而其收益也就是带来的社会效益的提升却不一定能在当下显现，往往要经历长期过程才能有所反映。面对执法成本与经济增长，地方政府往往会采取选择性执法。例如关停当地污染企业，对地方环境质量的改善、居民健康的提升都将经历较长时间才能体现出来，但对地方政府税收、GDP的影响却能够很快反映，此时地方政府便采取放宽污染查处标准、选择性的查处污染严重企业等选择性执法方式，
　　缓和执法成本同社会效益之间的矛盾，保障经济增长。但值得注意的是，地方政府的选择性执法行为，并不能消除这些存在的矛盾，而只是矛盾之下的掩盖策略，虽可能获得眼前利益、表面收益，但透支的却是地方经济社会的长远利益。
　　在个人层面，地方官员既是“公共人”，又是“经济人”，也是嵌入社会网络中的“社会人”。除了个人经济利益追求之外，地方官员选择性执法行为还受到官员晋升竞争、社会文化传统等因素驱使。在我国现有的官员晋升机制中，官员的升迁由上级政府进行考核和认定，而其业绩的主要体现便是官员带领地方经济发展取得的成果，政府的组织目标和官员的个人目标便是通过政府业绩与官员晋升的强相关实现相容。周黎安曾用“官员锦标赛”解释这种晋升机制下地方发展的一些非制度化现象〔7〕，选择性执法便可以算作其中之一。地方官员在晋升竞争的驱动之下，不惜运用非规范化手段维持经济高速增长，执法过程中对规则的忽视、对法规的突破、对标准的降低等选择性执法行为也就屡见不鲜。此外，在中国传统社会主流儒家思想强调关系和谐性的思想文化影响下，关系与人情成为中国社会生活中的重要隐性规则，许多事情的开展都以亲密的私人关系为前提，“人情是中国人与他人进行交往、建立关系的主要依据和准则，它决定了中国人在与没有血缘联系的他人进行交往互动时所表现出的互惠互利的社会性交换行为以及在人际交往活动中的关系取向。”〔8〕政府官员作为社会人不仅要面临为亲情群体服务的义务，还需面对人情义务。当它在执法过程中发现与其具有亲情和人情关系的人会波及其中时，官员出于人情的主动考虑或被动的被人情裹挟，往往会“网开一面”“睁一只眼闭一只眼”，协助其逃避法律法规给予的责任和制裁，于官员而言便是选择性执法行为。
　　因此，在制度环境的影响下，无论是出于维持地方经济增长的需要还是满足个人利益的需求，选择性执法成为了地方政府及其官员实现组织和个人目标的共同方式。选择性执法为市场中的企业主体寻求区别于其他企业的特殊利益提供了机会，为腐败提供了巨大的空间。可以说，“系统性”选择性执法与系统性腐败密切相关。尽管地方政府本身和官员个人都可能具有选择性执法的动机，但由于政府组织目标是寓于官员个人目标中表达和实现的，因此下文在提到选择性执法行为时，我们认为是地方官员的选择性执法行为。
　　三、选择性执法、政企交互与系统性腐败的发生机制
　　选择性执法与系统性腐败之间是交互助推的关系，产生于政府经济建设和经济管理过程中的政企互动之中。官员具有选择性执法的动机，进而接受企业的贿赂才能构成腐败发生的完整链条。其中产生的腐败可以说是一种非法的社会交换，布劳的社会交换理论认为社会交换产生于吸引，交换双方共同面临为达到目标而选择途径的问题。在互动关系中，政府与企业的关系是不对等的，无论是社会规则下权力的对比，还是相对资源的分布，政府都处于占有更大力量的一方，控制着信息、权力、制度和地位〔9〕。在这种关系下，当企业为达到利益最大化目标需要与政府进行交换时，必须采取方法吸引政府，贿赂便是它们普遍采用的一种方式。杰瑞米波普总结了贿赂的四种原因：获取稀缺利益、规避损失；利益本身不稀缺，但需要政府官员行使其自由裁量权后才能获得；不是为了具体利益，而是为了利益相关的服务；不让他人分享利益、给他人造成损失〔10〕。政府和市场主体的价值取向不同，政府产生选择性执法行为时的目的、方式不同，企业进行贿赂的原因不同，因而形成了不同的互动模式。腐败产生于偏离法治轨道的非良性政企互动模式之中，而系统性腐败则与形成非良性政企互动模式背后的制度性因素密切相关。制度为地方政府官员提供了“不得不”进行选择性执法的理由，而选择性执法为官员提供了谋利的契机，这样一来官员个人贪腐的目的就隐藏在政府的合理行为之下，使腐败难以察觉、难以根治。根据政府和企业不同的价值取向和行为动机，我们将基于选择性执法的政企互动模式分为“共赢模式”、“风险模式”、“保险模式”和“掠夺模式”四种，探讨不同逻辑下地方官员和企业是如何以政府执法权力为交易对象进行权钱交易的，并解释其中系统性腐败的发生机制。
　　（一）共赢模式
　　我国一直以来在“以经济建设为中心”、“效率优先”的发展战略下，地方政府逐渐成为承担经济建设责任的主体，与地方所辖企业形成利益共同体是地方政府获取更高经济效益的途径。魏昂德即提出“政府即厂商”〔11〕，学界用地方法团化来描述地方政府与企业抱团的现象，“地方法团化是指各级政府、政党与所辖企业形成的一个类似大企业的利益共同体”〔12〕。陈家建指出“中国的经济精英并没有以对政府产生政治压力来获得利益，而是与政府合作形成了法团化的组织结构”，而基层政府“在经济、政治、宗族、文化等联系下与地方社会形成共生关系”〔13〕。在此情形下，地方政府为实现快速的经济增长和有效的社会管理，往往选择所辖内部分企业形成利益共同体，在利益共同体中地方政府与企业自然倾向于互利互惠，当严格执行某项法律法规会对地方企业利益造成损害时，不可避免也会连带损害地方政府利益及地方利益。此时选择性执法便成为地方政府维护利益共同体的理性选择，因此一些纳税大户的违法违规行为就总是能得到地方政府的包庇。例如我国环境保护有关法律规定了企业的排污标准，污染超标的企业需引进治污设备和技术使污染降低到排放标准后方可排放。而在地方现实中，引进排污设备进行污染治理将提高生产成本，使该企业生产的产品在市场上失去价格优势、降低经济效益。这对利益共同体内的地方政府意味着经济绩效的损失和税收的减少，地方政府必然不愿损失当前区域利益，而会采用选择性执法，对污染企业的排污行为降低标准查处、选择性查处、甚至不予查处，以维护其利益共同体的当前“共同利益”。
　　在这种情况下的地方政府选择性执法，对地方官员来说既能服务于地方的经济增长指标，取得经济绩效的同时也能提升执政绩效，能够在实现组织目标的同时实现个人目标；对属地企业来说，政府执法的低标准甚至有意纵容为企业获得更高额的经济利益提供了便利条件。可以说，这种政企互动模式下的选择性执法行为，形成了地方政府、官员、企业的“共赢”局面，而这种“共赢”是基于局部利益、短期利益之上的狭隘共赢，真正忽视的是全社会长期的福利提升，例如被地方官员纵容的污染企业，往往是在发生重大污染安全事故之后，才能得到一定程度的整治。在“共赢”逻辑之下，之于企业的外在层面上，与政府形成利益共同体的企业往往深谙政企关系之道，他们会做出努力以维护同政府的结盟关系，向政府官员给予贿赂便成为他们维护关系的重要方式；而在利益共同体之外的企业，也想千方百计寻求同政府结盟，因而也会争相向政府官员行贿，以期进入利益共同体，共享政府选择性执法所带来的优惠。但是，选择性执法之下的企业依然是违法主体，即使是政府有意“放水”，纵容企业偷税漏税、产污排污等，也改变不了企业违反相关法律法规的事实。违法事实使企业家增添了一份不安全感，促使企业积极向政府官员行贿以期通过权钱交易获得政府庇护的默契。对政府官员来说，企业的贿赂作为在其获得政绩的同时附加的经济利益，往往难以依靠自身的意志力和道德约束抵挡，并且官员会产生这是在谋求地方经济增长的“正当”行为过程中的附加利益，而非收受贿赂为企业谋利的想法，此时腐败就很容易发生了。
　　“共赢”模式描述的是地方经济增长逻辑下地方官员的选择性执法行为及其腐败模式。从行为发生的方向来看，选择性执法和行贿分别都是政府官员和企业双向发生的主动行为；从政企关系的稳定性来看，由于利益共同体的存在，政府和企业建立起较为牢固的政企同盟关系，使得它成为较隐蔽而难以消除的腐败模式；从腐败内生的原因来看，以经济绩效作为衡量地方政绩和官员晋升最主要标准的考核制度，助长了系统性腐败的形成。
　　（二）风险模式
　　目前我国市场中企业存在违法行为的现象非常普遍，导致市场上形成了唯利是图、恶性竞争的环境，厂商偷税漏税、偷工减料、制假售假，甚至生产有毒害产品，对市场秩序和消费者的生命健康造成破坏和威胁。而这种不良竞争环境的形成与监管机构的执法不力有着密切关联。当个别企业在利欲熏心之下采取违法方式降低了生产经营成本从而获取更多经济利益时，深知自身违法行为的企业必然担心受到政府执法部门的查处。当地方政府执法过程中发现了企业违法行为并意欲对其进行惩处时，企业对政府官员进行贿赂以寻求免于惩处。即便政府还没有发现企业的违法行为，出于对自身违法行为受到查处的担忧，企业也可能主动向政府官员行贿，以获安全保障。政府官员若在利益诱惑下接受贿赂从而免于对违法企业的查处，便发生了选择性执法和腐败行为。违法企业获利而不受惩罚，则其他企业若不同样违法经营就会在市场竞争中处于劣势甚至不能生存，于是会迫使其他企业不得不相机而动，采取相似策略。为了获得政府官员“选择性执法”而不予查处的特权，企业便积极向官员行贿，以权钱交易的方式获得对企业违法行为的纵容。而受贿官员收贿而得不到惩处，其他执法者也会随之采取相似策略。最终“参与主体的个别理性汇聚成行业整体的非理性”〔14〕，即企业普遍违法竞争，并导致相关政府执法部门出现系统性腐败。
　　在这种情况下，参与交易的企业和政府官员双方都要承担一定风险的。对企业来说，在既有违法事实的前提下，向政府官员行贿并不能保证一定会免于查处，或者一时不被查处并不能保证将来也不被查处，企业面临着即使付出贿金也要受到惩罚的风险；对政府官员来说，滥用执法权力、以权谋私本身也是违法行为，随着法制的渐趋完善和监督的严格趋向，地方官员选择性执法、收受贿金也承担着被纪检监察部门查处的风险。因此将此类基于选择性执法的政企互动和腐败模式称之为“风险模式”，参与双方都承担一定的风险，但也获得高风险之下的高收益，对企业来说是违法经营获得的超额利润，对官员来说是权钱交易所得的非法收入。“风险模式”是政企交易腐败中最常见的形式，其行为向度是由企业行贿到地方官员选择性执法单向进行的，起因于企业对其违法事实的掩盖意图以及政府官员的个人寻利，在产生腐败现象的同时，也扰乱市场竞争秩序、危害消费者的合法权益。
　　（三）保险模式
　　新经济史学派的代表人物诺斯提出用制度来解释经济变迁，而制度的建构则源于人们面对不确定性而做出的反应。我国的经济社会转型置于制度变迁的过程之中，一方面由于制度自身的功能缺陷，另一方面出于适应外部环境变化的需要，制度的不确定性已成为常态〔15〕。在转型期的市场环境中，这种不确定性可以表现为政治不确定性和行政管理的不确定性〔16〕，例如产权问题就是其中之一。诺思指出有效率的产权结构是经济活力的源泉，而我国处于社会市场经济剧烈转型时期，市场中的产权虽正日渐明晰，但仍存在许多模糊之处。产权的模糊一方面会导致市场机制的扭曲，另一方面使企业家普遍缺乏安全感，政策的些许变化都可能给企业带来经济上的损失甚至制裁，特别是在激烈的市场竞争中，获得成功的途径往往是在合法与非法之间的灰色地带中求新求变，而今日处于“灰色地带”的做法，可能在明天就被界定为违法行为。这种源于制度风险的不安全感无法通过正当的途径消除，使得企业家急于寻求一种保护承诺，以防在制度环境发生变化时免受损失。此时地方政府便是能够提供保护承诺的重要途径。企业家通过行贿等非正式途径获得政府官员庇护的承诺，以对冲制度不确定性带来的风险，降低不安全感。政府官员接受企业的贿赂，并承诺当政策发生变化影响到企业利益时，政府将免于对该企业的执法，
　　使企业能继续获取远超于贿金的经济利益，或免于制度不确定性带来的损失。
　　企业与政府的这种交易模式，正如同购买保险一般，企业付出金钱作为“险金”，购买将来某个不确定时间中政府官员对其选择性执法以保护其利益。这种现象因而称之为“保险模式”。对政府官员来说，收受企业的贿赂后并没有立即为其谋取不正当利益，而且如果政策环境一直没有发生对企业不利的变化，官员便也无需在将来利用选择性执法为其谋取不正当利益。企业家通过行贿获得了某种“安全保障”，官员则通过受贿获益，如此一来这种腐败模式受到发现和查处的风险就大大减小，因而地方官员接受这种政企交易贿赂的可能性也就较高。“保险模式”的行为向度同“风险模式”一样，是由企业行贿到地方官员选择性执法单向进行的，不同的是企业不一定存在违法行为，所“购买”的政府选择性执法也只是对将来的一个承诺。在这种模式中，经济社会转型时期制度的不确定性是产生系统性腐败的重要原因。
　　（四）掠夺模式
　　政府在经济发展或转轨中到底是“扶持之手”还是“掠夺之手”，一直是学者争论的焦点，普遍的观点认为，政府往往是此项矛盾的集合体，既有“扶持之手”，也有“掠夺之手”。当利益集团的寻租之手同政府的掠夺之手联合，便形成了掠夺型制度〔17〕。在对我国地方政府掠夺行为的研究中，周雪光提出“逆向软预算约束”用以概括基层政府自上而下向所辖区中的下属组织和个人索取资源的行为，并认为干部晋升制度和宏观组织制度难以对官员行为施行有效约束是现象产生的渊源〔18〕；也有观点认为地方政府掠夺的产生源于强政府弱社会的格局以及税收体制改革中出现的问题〔19〕。当今地方政府摊派攫取资源的现象是切实存在的，而且部分已转变为制度的形式获得了合法性。例如地方政府向下摊派税费或选择部分企业让其为某些政绩项目出资出力，这对于一些企业来说往往不堪重负。此时一些企业便会通过向政府官员行贿，使政府在摊派时对该企业免于摊派，以付出一定额度的贿金的形式避免政府更大程度的掠夺。而另一种情形，则是政府可能对某些企业选择性的“疏于执法”，但也可能对部分企业选择性的“过度执法”，使这些企业成为执法天平下的受害者。为避免成为选择性执法下过度执法的对象，部分企业即使没有任何违法行为，也不得不向政府官员给予贿赂，以避免更多的利益损失。
　　在地方政府强硬索取下，企业不得不向官员行贿以避免遭受更大程度的掠夺，因此而产生的腐败称之为“掠夺模式”。“掠夺模式”的行为向度是由地方官员选择性执法到企业行贿单向进行的，它起因于地方政府的掠夺或者过度执法，企业在相机权衡之下采取行贿交易，寻求躲避。这种腐败逻辑的产生，既有制度层面的原因，也不乏官员贪婪的因素，在近年查获的腐败案件中，官员肆无忌惮向下属企业索贿的现象屡见不鲜，“掠夺”模式成为政府官员利用选择性执法进行腐败的又一重要现象。而制度变迁过程中地方政府面临的财权与事权之间的矛盾与张力是从中产生系统性腐败的原因。
　　如上表所示，从“共赢模式”、“风险模式”、“保险模式”和“掠夺模式”四种不同的政企交互模式来看，它们的共通之处在于都是以地方政府的执法权力为交易对象，在政企互动过程中形成的都是偏离了法治轨道的非良性政企关系；不同之处在于政府和企业的行为发生向度不同、互动逻辑不同、形成原因不同。以经济绩效作为衡量地方政绩和官员晋升的最主要标准的考核制度、经济社会转型时期的制度不确定性和政策风险、制度变迁过程中的矛盾与张力等，都作为国家发展进程中在制度环境中呈现出的问题而使滋生于其中的腐败呈现出“系统性”特征，腐败现象在地方政府之间、政府组织部门的各个层级之间屡见不鲜，形成高发的、关联的系统性腐败。
　　四、选择性执法下的非法治化竞争
　　基于地方政府选择性执法的长期非良性政企互动模式，在经济社会运行的隐性层面表现为行政系统的系统性腐败问题，而在显性层面则表现为市场环境中的非法治化竞争局面。非法治化竞争是指竞争缺乏法治基础、参与竞争各方利益得不到法治保障的竞争状态，具体表现为竞争规则不明晰或得不到严格遵守，发生冲突与争议时得不到公正有效的仲裁。经济活动中的非法治化竞争，体现在当下市场主体普遍的非市场行为上。非市场行为并非与生俱来带有贬义色彩，有研究表明转型经济中虽然市场机制发挥一定作用，但是企业的发展在很大程度上仍然依赖于非市场体系获取资源〔20〕。在管理学领域，市场行为与非市场行为都是企业战略管理的研究内容，无论是企业游说政府部门或行业协会的非市场行为还是采取区域低成本生产的市场行为都是提升企业绩效的方式〔21〕。公共管理学界重点研究了企业非市场行为中的政治行为，认为政治关联是一种产权保护的法律替代机制，为使民营企业获得产权保护以减少来自地方政府的合法伤害；张维迎则分析了国有企业恶性竞争的产权基础为其所有权与经营权分离的事实〔22〕。政府对市场的强行政干预是企业采取非市场行为的主要原因，行政机构通过直接干预市场配置机制、影响消费者决策而影响市场均衡、干扰厂商决策从而影响市场均衡三种类型的规制介入市场〔23〕，也通过对行政性资源配置权力的强化和对行政审批的控制等政府逆市场（antimarket）行为的强化，影响着企业生产性活动和非生产性活动的相对收益〔24〕。企业的非市场行为在经济转型时期的市场体系中产生了重要作用，但其合法性的界限十分模糊，超越了一定的界限则很容易演变为群体性的不正当竞争行为，即形成市场层面的非法治化竞争局面。在非法治化竞争环境之下，企业等市场主体不是通过价格与质量优势等市场竞争手段来获取市场份额，而是通过与社会权力或政治权力的博弈或合谋，获取政府管制下的稀缺资源，来赢得竞争优势〔25〕。造成的结果是扰乱市场秩序、增添市场壁垒、破坏统一市场的形成，伴随并发的系统性腐败问题。
　　选择性执法导致的非法治化竞争主要可分为两类，其一是行政垄断导致的区域性市场分割与地方间恶性竞争，其二是执法腐败下企业的普遍违法竞争与非制度化生存。前者是政企交易腐败的“共赢模式”长期积累的结果，是宏观层面区域间的非法治化竞争，主要通过竞争规则的地方保护主义措施；后者是政企交易腐败的“风险模式”下的必然结果，是微观层面企业个体的不良竞争环境，主要表现为对冲突和争议采取不公正的仲裁。
　　宏观层面上，行政垄断导致区域性市场分割与地方间恶性竞争。行政垄断是指“政府为保护本部门或本地区所属企业的利益，通过法律、行政法规或规定的形式，维护这些企业的市场垄断地位，阻止竞争市场形成的行为”〔26〕。行政垄断的产生源于对地方经济指标、官员晋升的考核机制下，地方政府对地方利益的追逐。地方政府在与地方企业形成利益共同体并依靠政府的执法权力，运用选择性执法获取地方经济绩效、官员政绩、企业利益与官员私利的稳固“共赢模式”下，更倾向于维护区域内的利益共同体。由于地区间缺乏合理、明确并得到共同遵守的竞争规则，地方政府通常通过限制外地企业产品进入、包庇和保护本地企业低质产品等方式，使本地企业免于更大市场范围的公平竞争，获取本地市场垄断地位。在这种情形下，企业不是通过质量与价格的优势、技术升级、结构调整与战略转型来获得经营利润，而是热衷于对利益共同体中政企关系的维护。在这种情形下，与此相关的政府部门就极易陷入系统性腐败。
　　微观层面上，选择性执法背景下的企业陷入非法治化的竞争，贿赂政府官员就成为企业非制度化生存的普遍行为。“非制度化生存是指一个人、一个企业、甚至一个行业，如果完全遵守规则就不能生存，而只能靠违反或破坏规则才能生存。为了有所盈利，破坏规则就成为唯一选择”〔27〕。地方政府官员作为市场秩序的监管者和公平正义的维护者，若不能在市场竞争中保持公平和中立、不能对市场冲突进行公正有效的仲裁，而是利用选择性执法获取个人利益，使政企关系建立在“风险模式”下，执法便会失去其维持市场良性竞争秩序的作用。在企业竞争理论的研究中，有学者用“进攻（action）”与“回应（response）”模式来总结企业竞争性的行动〔28〕，“进攻”是先动企业采取竞争行动获取限制对手的竞争优势，而“回应”则是后动企业采取行动，降低来自先动企业的影响，减少竞争对手的威胁。对于“风险模式”下企业个体的非法治化竞争行为来说，先动企业采取“进攻”，一方面以违法行为获取竞争优势，另一方面向政府官员行贿获取选择性执法的庇护；后动企业为避免在竞争中处于劣势，也纷纷采取相似策略进行“回应”，如此造成了市场中企业完全遵守规则就不能生存、不违法就不能盈利的局面。企业于是争相贿赂官员，用非法治化竞争手段获取政府执法特权及稀缺资源，导致企业行贿的普遍化与相关政府部门的系统性腐败。
　　五、结论
　　国际货币基金组织的研究将转型经济的腐败主要分为国家捕获（statecapture）和行政性腐败（administrativecorruption）〔29〕，而行政性腐败就是通过向政府官员提供报酬以扭曲法律、规则和规章的执行。随着国家法律法规的完善和政策制定的科学化，腐败的重灾区将更多的出现在行政执法环节。本文通过对地方政府执法过程中选择性执法现象的观察，分析总结了选择性执法引致腐败的四种政企互动模式，从中可以看出，地方官员做出选择性执法行为不仅仅出于权力寻租的欲望，也有为了实现地方经济增长的动力；企业向政府官员行贿，也不仅仅为了对违法行为寻求庇护或获取垄断资源，也体现了企业家对生存环境的不安全感和对制度不确定性的担忧。从成因来看，对“共赢模式”来说，在于以经济绩效作为衡量地方政绩和官员晋升的最主要标准的考核制度，它也是造成地方区域间恶性竞争、破坏统一市场形成的主要原因；对“风险模式”来说，在于官员的个人寻租行为得不到有效制约、执法权力的行使得不到有效监督；对“保险模式”来说，多起因于社会转型时期制度的不确定性和政策的多变对市场主体带来的不安全感；而对“掠夺模式”来说，其根源则更多的在于制度变迁过程中的矛盾与张力，地方政府在面临这些矛盾与张力时无法寻求更合理的化解途径。系统性腐败现象和非法治化竞争局面的形成，是参与主体的个体性因素与制度环境的系统性因素共同作用的结果，既有经济利益的纠缠，也有制度现实的无奈。
　　要遏制系统性腐败现象，建立法治化市场竞争，需改变地方政府选择性执法现状，让执法者公平执法、透明执法、严格执法，营造公平透明的市场竞争环境。不仅需依靠法的科学性，也需要与之相匹配的制度环境，法超前或落后于制度现实，都会给现实的执法带来困境。只有从制度层面加以优化，使政府无需利用选择性执法达成政府目标，企业无需寻求政府的选择性执法来增强竞争安全感，才能从根本上遏制非法治化竞争与系统性腐败。
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