穆玉苹分析解读美智库分析国家安全工业基础的构成和运行

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　　5月19日，美国战略与国际研究中心（CSIS）发布＂链接国家安全与创新基础＂系列研究的第二份报告《绘制国家安全工业基础：政策制定》，概述了国家安全工业基础（NSIB）的要素构成和运行、发展历程，重点审视了商业创新模式与国防技术发展的差异，探索大国竞争环境下，更好利用国家创新基础响应国家安全需求的政策方向。
　　图1 报告封面
　　一、国家安全工业基础的概念和历史发展
　　报告套用美国2017年《国家安全战略》中＂国家安全创新基础＂的概念（两者英文简称均为NSIB），来界定其核心概念＂国家安全工业基础＂，进而将焦点集中在科技开发和创新上。
　　（一）国家安全工业基础的概念分析
　　1、概念辨析
　　与＂国防工业基础＂概念相比，＂国家安全工业基础＂的含义更宽泛，将国家安全的概念从军事能力和国防工业扩展到＂包括更广泛的经济和技术重点＂，更贴合当前大国竞争的形势。
　　与＂国家创新生态体系＂相比，＂国家创新生态体系＂更聚焦于私营部门出于商业目的而进行的技术开发和应用，但鉴于其中很多技术具有军事价值，在服务于国家安全需求时，其即为＂国家安全工业基础＂。不过报告自身也未严格区分使用这两个措辞。
　　2、要素构成
　　广义的国家安全工业基础的参与方有三类：研究机构、投资方和企业，这些都是服务国家安全需求的必要基础条件。
　　强大的研究型大学。美国共有945所研究型大学，根据排名，其中的219所具有高水平研究能力。大学掌握着美联邦约55%的研究资金，并积极参与联邦资助研发中心、各军种研究实验室、能源部国家实验室等的研究项目。
　　灵活的金融体系。美国拥有约1000家风险投资公司，此外还有927家公司拥有风险投资部门。美国共有四分之三的财富百强企业进行了风险投资，且更多企业正逐渐青睐通过投资初创企业来获得创新能力和成果。
　　大型科技企业重新兴起。大型企业的实验室的数量和作用不断走低，如二十世纪末领导美国基础研究的IBM研究实验室和贝尔实验室。但围绕人工智能、量子等新兴领域的大型科技企业重新兴起，航空航天、生物制药、计算机、科学仪器、半导体和通信设备等行业研发投入巨大，开始成为国家创新生态体系的核心。
　　图2 已被诺基亚收购的贝尔实验室
　　国防承包商做出贡献。这些承包商既包括大型军工企业，如洛马公司的臭鼬工厂，也包括中小型企业，这些企业通过提供大量工程技术人才、组件研究团队等方式，为国家安全创新做出重要贡献。正如2017年版《国家安全战略》指出，＂国防工业基础＂是＂美国国家实力和国家安全创新基础的一个关键要素＂。
　　科技人才队伍强大但在某些技术领域存在短缺。报告指出，美国吸引着大量优秀移民，且是全世界研究生教育最具吸引力的国家，但在某些技术领域仍长期存在人才匮乏问题。
　　3、软实力
　　报告认为，国家创新生态体系的运行效果取决于＂无形因素＂，即＂软基础设施＂，包括文化、教育、金融、商务、法律等。其中最为关键的，是业务运行相关法律规章、知识产权保护举措、资本市场支持等的相互协调和支撑。报告认为美国的＂软基础设施＂是美国创新生态体系的优势之一，其重要性堪比硬基础设施和研究支出。
　　（二）国家安全工业基础的历史发展
　　报告回顾了从上世纪30年代至今，美国国家安全工业基础的发展脉络。大致可以划分为三个阶段：
　　上世纪30年代至90年代，美国有着＂优秀的科学机构，持续、长期的联邦研究支持，以及研究机构和工业界之间的密切联系＂。如30年代联邦对基础研究的投入占国内生产总值的三分之一，二战期间组建国防研究委员会等机构并成功实施曼哈顿计划，冷战期间成立各军种研究机构，大力发展精确制导、隐身、传感器等技术。
　　上世纪90年代至2015年，美国在国家安全创新方面维持＂长达25年的漠不关心＂，缺乏对竞争对手的关注，资金支持不足，秉持不利于创新的规避风险型文化。
　　2015年以来，美国开始通过新机制来扭转规避风险型文化，积极引入商业力量和成果。如成立国防创新小组、空军创新工场等，但在创新方面＂下大赌注＂的步伐还不够快，＂国家安全的大部分研发支出仍在传统渠道＂。
　　图3 空军创新工场标志
　　二、国家创新基础与国家安全需求之间的矛盾
　　报告分析了商业利益驱动下，国家创新基础运行与满足国家安全需求之间所存在的矛盾和鸿沟，以明确政策取向，使国家创新基础更多服务于国家安全工业基础建设。
　　一是国防部门不了解国家创新市场。国防部应侧重识别而不是＂定制＂可用于国家安全目的的商业技术，才能更好获得创新机遇。但是目前除了国防创新小组、创新工场的尝试，国防部还不能有效识别、投资和采办市场上可满足国防需求的商业技术。
　　二是国防部和商业界对风险和利益的认知存在差异。国防采办注重需求明确、流程规范、进度可控，而商业企业、风险投资公司不喜欢这些繁文缛节，宁肯冒更大风险和不确定性来追求更高利益。
　　三是对创新效力的评价标准不可确定。报告认为传统的专利、论文数量等评价标准有失科学和客观，而＂收入可能是一个更好的衡量标准＂——企业用营收，国家用国民收入总值。但报告也指出，收入标准有其局限性，并且如果政府的投入缺乏探索精神，就可能得不到充分的回报。
　　基于以上考虑，报告提出了链接国家安全需求与国家创新基础的文化和激励政策。其前提认识是，创新是分布式的，参与者成千上万，因此需要将国家安全工业基础的创新视为一个＂市场＂，而不是完全采取自上而下的计划指令。这其中需要政府借力于激励和导向的变化，告知投资方和企业，国家在安全领域对产品和服务的需求在哪里。
　　三、与中国的对比
　　报告对中美两国国家安全创新体系进行了对比，总体认为中国国家创新基础的生产力弱于美国，但链接创新基础与国家安全需求的能力是中国的优势。
　　在管理方面，报告认为中国的创新基础管理模式为＂国家/市场混合型＂。报告指出中国的优势在于＂一直有意愿投资于科学和技术基础＂，并越来越多地将投资聚焦于战略目标，确保其经济发展和现代化得以持续，结束技术对外依赖，建设一个能自主生产高技术武器装备和商业产品的创新基础。但报告同时认为过多地以政策取代市场会＂使创新放缓或后退＂；同时认为研究和创新是国际属性的，＂以国际为中心＂的美国，会比＂以国家为中心＂的中国在技术领导地位上更具竞争力。
　　在创新基础方面，报告认为美国的风险投资和研究型大学＂优势更加突出＂。报告称中国风险投资经历了10年的繁荣发展，但2019年后因为中美贸易战和缺乏商业吸引力等原因出现＂衰退＂；中国的科技人才队伍数量具有绝对优势但质量不如美国；中国大学数量多，但缺乏顶尖水平的大学；基础研究投入高但因基础薄弱，可能会影响投入收益。与中国相比，美国的优势在于创业精神和创新基础，即擅长研究和转化，而中国创新基础薄弱，但创业能力很强劲。
　　在服务国家安全方面，报告认为中国对＂民用技术和国防技术的生态体系进行了深度整合＂，国家安全成为国家创新的驱动器。报告还指出，中国政府所属研究中心在国家安全中发挥着重要作用，越来越多的民口大学在参与军事研究。但报告也点出了政府与市场的关系问题，认为中国与美国科技公司一样面临着程序上的一些阻力。
　　在科技发展方面，报告认为美国基础能力具有固有优势，但中国的优势和发展不容小觑。中国已经在量子加密、人工智能、自动驾驶和生物技术方面取得了重大进展；中国还引领了数字货币的发展并从其强大的制造业基础中得益；中国有强大的＂应用程序＂经济，能够充分利用移动设备提供金融科技和软件产品。美国在半导体、软件、5G和6G方面领先，在人工智能、量子和生物技术方面的领先优势较小；中国在半导体制造设备和先进芯片方面依赖美国。
　　四、政策取向建议
　　报告认为，国家安全要更好地利用以私营部门为主体的国家创新生态体系，寻求从合理的机构、资金和机制入手，以获得大国竞争优势。
　　一是构建新型合作伙伴关系。扩大与＂发明家和企业家＂的伙伴关系，以及与欧洲和亚洲盟友的伙伴关系；推动面向私营部门实施新的激励措施、采取更灵活的机制、建立更宽松的文化，构建国家安全与创新基础之间的新的关系。
　　二是加大对国家安全工业基础的支持和保障。报告将当前创新乏力归咎于上世纪90年代后对战略竞争对手的缺乏关注，以及由此导致的资金不足和规避风险型文化，因而导致＂战略失误＂。对此，报告认为加大技术投资和完善创新生态体系，是亡羊补牢的当务之急。